Сущность муниципального управления
В настоящее время уровень экономического развития требует от руководителей и предпринимателей уделять особое внимание управлению компании. Связано это с тем, что большинство объектов хозяйствования действуют в условиях рынка. Для него характерны свобода субъектов, наличие конкуренции, множество экономических связей, ориентированность производителей на потребительский спрос. Регулятором отношений выступает конкурентная борьба, благодаря которой устанавливается относительное равновесие на рынке.
Все эти условия создают множество факторов, которые оказывают прямое или косвенное воздействие на предприятие. Кроме того, сам объект хозяйствования в современном мире представляет собой сложную открытую систему, которой необходимо взаимодействовать с внешней средой. В таких условиях грамотное руководство компанией становится эффективным инструментом его длительного и успешного функционирования на рынке.
Управление предполагает разные уровни воздействия на объекты или системы. Например, муниципалитетом или объектом местного самоуправления может признаваться организация или предприятие, учреждение, чья основная задача состоит в осуществлении менеджмента на местах.
Муниципальное управление является средством организации, регулирования, а также формирования целей в рамках осуществления воздействия населением определенной территории на собственную жизнедеятельность. Воздействие может осуществляться методом самоуправления, а также за счет создания специальных органов власти.
Замечание 1
Менеджмент на местах является целостной структурой осуществления регулирования жизни в пределах конкретной местности. Жители самостоятельно решают собственные проблемы и возникающие сложности местного значения. Управление реализуется в пределах так называемого образования, обладающего бюджетом, конкретными видами собственности и выбранными органами власти.
Структура муниципального управления включает в себя:
- объекты хозяйства (муниципальную службу, право, собственность);
- бюджет;
- сферы муниципального образования.
Таким образом, управление на местах подразумевает осуществление менеджмента территориального государственного образования силами местного населения самостоятельно, либо через специально созданные органы.
Особенности и понятие стратегического управления
Замечание 2
Менеджмент организации является отдельной научной дисциплиной, включающей в себя множество составляющих элементов, каждый из которых направлен на регулирование определенной сферы деятельности предприятия. Одним из них является стратегическое управление. Его основная цель заключается в установлении глобальной цели функционирования компании.
Само понятие стратегии подразумевает сохранение работоспособности и конкурентных преимуществ объекта хозяйствования в длительном периоде времени. Кроме того, стратегический подход предполагает, что в случае наступления форс-мажорных или кризисных ситуаций, руководство сможет в максимально быстрые сроки минимизировать их воздействие. Разработка принципов стратегического управления на предприятия включает в себя следующие этапы:
- Конкретизация основного направления и сферы деятельности действующей или будущей компании.
- Создание согласно выбранной цели тактических задач и принципов их решения.
- Подбор методов достижения стратегических целей.
- Выбор и утверждение наиболее подходящей модели функционирования на рынке.
- Внедрение теоретических разработок в практическую работу предприятия.
- Установление качественной обратной связи.
Стратегическое управление является достаточно трудоемким процессом. Предварительный этап включает в себя всесторонний анализ среды, где будет работать предприятие или уже действует. Кроме того, аналитическая работа предполагает выявление слабых и сильных сторон компании, то есть ее потенциала и возможности возникновения рисков как внутри, так и вне организации.
Реализация стратегического управления на практике требует отработки моделей управления, а также комплексного подхода. Суть последнего заключается в том, что все подразделения, филиалы и другие структурные образования предприятия должны действовать в едином направлении. Успешное внедрение стратегии в работу компании требует отслеживания результативности используемой модели. Делается это для своевременного внесения коррективов, а также для оценки эффективности произведенных изменений.
Стратегическое муниципальное управление
Принципы стратегического управления реализуются и в сфере муниципалитетов. Стратегический менеджмент муниципального образования предполагает длительное сохранение положительных тенденций социально-экономического развития. Данный подход включает в себя следующие основные положения:
- Получение, обработку и проведение анализа информации о работе муниципального образования.
- Формирование решений, их выполнение.
- Оценка результативности решений, внесение корректировок.
Все эти этапы относятся к стратегическому мышлению и отличают его от оперативного управления. На данном уровне государственной власти обычно речь идет о разработке программ развития регионов или муниципального образования. Основными задачами данных программ можно назвать рост потенциала территориального образования, обеспечение его конкурентоспособности относительно других объектов, улучшение качества и уровня жизни населения.
На муниципальном уровне во внимание принимаются так же проекты, разработанные сторонними, частными или межведомственными организациями. Сначала они проверяются на их соответствие общей стратегии развития региона. Затем принимается решение о включении проекта в общую систему работы по осуществлению муниципального управления. Такой подход позволяет консолидировать идеи не только государственных представителей власти, но и учитывать интересы предпринимателей, производителей, населения.
Управлениея стратегическим развитием
муниципального образования
о преддипломной практике
в ФБУ ИК-2УФСИН России по Орловской области
Введение
Теоретико-методические основы управления стратегическим развитием муниципального образования
1 Понятие стратегического управления и логика планирования
2 Экономическая база управления развитием муниципального образования и методы ее регулирования
3 Местные бюджеты и их роль в стратегическом развитии муниципальных образований
Состояние и тенденции развития г. Ливны
1 Социально-экономические положения г. Ливны
2 Анализ бюджета г. Ливны
3 Комплексный анализ финансово-хозяйственной деятельности ФБУ ИК-2 УФСИН России по Орловской области
Заключение
Список использованных источников
ВВЕДЕНИЕ
Работа государственных, региональных, муниципальных, внутрифирменных органов управления в современных условиях хозяйствования требует умения творчески мыслить, свободно ориентироваться в конкретных социально-экономических ситуациях, рационально решать управленческие проблемы соответствующих уровней на основе использования всего арсенала современного менеджмента. В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях - объективная реальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления
Главная линия развития теории и практики муниципального управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной, гибкой и демократической системы муниципального управления, утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения бюрократической и авторитарной систем управления, без последовательной реализации основных принципов самоуправления Европейской Хартии.
Муниципальная наука разрабатывает и обосновывает принципы, функции, методы, технику и технологию муниципального управления, а также систему, структуры, формы и территорию организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Она отражает специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в реализации государственной и региональной социальной политики.
Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и развивающаяся система знаний о законах, закономерностях, принципах и механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях совершенствования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и развития, реализации потенциала муниципального образования.
Для эффективной деятельности государственным и муниципальным служащим необходимо глубокое знание теории и практики муниципального управления, оно приходит с учением и реальной работой, постоянным анализом и обобщением существующего опыта. Овладение муниципальной наукой - главная задача и составная часть образования, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Реформа местного самоуправления, эффективное ее осуществление определяются профессиональной подготовленностью управленческих кадров, их способностью выявлять и использовать возможности каждого из элементов механизма муниципального управления, видеть имеющиеся связи и взаимозависимость между ними, тенденции развития управляемых объектов. Только так можно достичь системности и комплексности, прозрачности и эффективности муниципального управления.
Преддипломная практика является важнейшей частью подготовки высококвалифицированных специалистов и имеет закрепление теоретических знаний, полученных при изучении общепрофессиональных и специальных дисциплин в целях всестороннего использования их в практической деятельности; приобретение профессиональных навыков и умений в производственно-экономической деятельности; приобретение навыков к организации и ведению документации, составление отчетности, знакомство с организацией и распределением обязанностей между отделами; ознакомление с производственной деятельностью и овладение передовыми методами работы предприятий в новых экономических условиях; накопление опыта в сборе, анализе и обобщение данных производственной деятельности, определению стратегии развития производственных подразделений; сбор необходимой информации для написания отчета и дипломной работы. В связи с этим, целью преддипломной практики является подготовка к выполнению дипломной работы и к будущей трудовой деятельности. Для достижения цели преддипломной практики необходимо решение следующих задач:
изучение теоретико-методических основ управления;
изучение экономической базы управления, а также выявление роли местных бюджетов;
ознакомиться и проанализировать бюджет г. Ливны;
провести комплексный анализ финансово-хозяйственной деятельности ФБУ ИК-2 УФСИН России по Орловской области.
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
.1 Понятие стратегического управления и логика планирования
управление стратегический муниципальный образование бюджет
Управление в государственной службе представляет собой один из видов специального управления. Особенности управления в государственной службе проявляются прежде всего в конкретных целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, особой ответственности и системах стимулов.
Процесс управления в государственной службе часто обозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия». Ключевыми характеристиками такого управления являются:
следование инструкциям;
разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;
концентрация власти и политической воли;
ограничение свободы;
В государственном секторе происходят те же изменения, что и в коммерческом секторе. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многие государственные учреждения, ориентированные на выполнение традиционных функций государства, приватизируются и разгосударствляются. Многие функции, начиная от уборки мусора на городских улицах и заканчивая содержанием тюрем, в различных странах мира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практику управления в государственных организациях все больше проникают методы управления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится к стратегическому управлению.
Управление в любой сфере, в том числе и государственной службе, подвержено изменениям. Основной тенденцией изменений управления в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. В настоящее время подходы и технологии управления, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций. С точки зрения стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного управления коммерческих организациях актуальны и для государственных организаций. В первую очередь это относится к стратегическому управлению. Под влиянием методов стратегического управления в государственных организациях появляются такие относительно новые управленческие явления, как цели и миссия, СВОТ-анализ, стратегические альянсы, стратегический контроль и прочее.
Особенно ярко методы стратегического управления проявляют себя в тех областях, где требуются новые подходы, где изменения окружающей среды заставляют постоянно искать решения возникающих новых задач. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, там доминируют и традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается самым действенным.
Однако все чаще во многих сферах государственной службы возникают проблемы, требующие нестандартных решений постоянно возникающих новых задач. В связи мс этим в практику государственных учреждений проникает технология создания команд- гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей.
Становление стратегического управления в государственной службе предусматривает постоянное обучение и повешение квалификации, тщательный отбор персонала предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями общим видением. В процессе становления стратегического управления изменяется и роль персонала. Инвестиции в человечески капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала, и прежде всего технике решения проблем.
В системе управления социально-экономическими процессами происходящими в обществе, регулирования их направления и динамики, в обеспечении нормального функционирования коммерческих организаций особое место занимает планирование. Разрабатываемые в стране на всех уровнях национальной экономики прогнозы, программы и планы, являются важнейшим инструментами реализации политики соответствующих субъектов управления. Именно они позволяют организовать четкую, продуманную, всесторонне обоснованную работу по достижению поставленных перед обществом и хозяйствующими субъектами задач.
Решение любых проблем управления, а, следовательно, и стратегического планирования, имеет определенную логику. Под логикой стратегического планирования понимают упорядоченную последовательность, взаимосогласованность и обоснованность процедур, связанных с решением любой проблемы стратегического планирования, а также определение исходного пункта, отправляясь от которого они должны решаться и которому должен подчиняться весь этот процесс плановой работы.
)Определение и формулирование цели или системы целей, которые преследуют в планируемом периоде субъект стратегического планирования.
)Анализ исходного уровня развития объекта стратегического планирования в период, предшествующий планируемому и уточнение параметров достигнутого уровня и его структуры к началу этого периода.
)Определение объема и структуры потребностей общества в планируемом периоде, в результатах функционирования соответствующих объектов стратегического планирования.
)Выявление объема и структуры ресурсов, имеющихся на начало планируемого периода и вновь создаваемых в планируемом периоде.
)Согласование, балансирование потребностей и ресурсов социально-экономических подсистем различного уровня путем преодоления временных противоречий, несоответствий между ними, на основе шкалирования, ранжирования потребностей и подготовка управленческих решений в форме стратегических прогнозов, программ и планов.
Из определения сущности и содержания логики стратегического планирования следует, что центральное место в ней занимает процесс формирования целей, которые ставятся пред соответствующими социально- экономическими системами в планируемом периоде.
Под целями в стратегическом планировании понимается желательные состояния или результаты функционирования соответствующего объекта планирования в определенный момент будущего.
Задачи -это цели, достижение которых желательно к определенному моменту времени в пределах периода стратегического планирования.
Цели могут быть недостижимыми в пределах планируемого периода, но приближение к ним за это время должно быть возможным. Задачи должны быть в принципе осуществимыми в течение планируемого периода, хотя не всегда можно требовать их осуществления. Цель, которую никогда нельзя достичь, но к которой можно неограниченно приближаться, называется идеалом.
Стратегия необходима каждой организации, каждой территориальной системе. Никакая организация, никакое местное сообщество, никакая страна не могут существовать без собственной стратегии. Разработка и реальное воплощение стратегии способны значительно увеличить капитализацию, рыночную ценность фирмы, организации сообщества.
Термин «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» широко вошли в практику западного менеджмента в 60-е годы двадцатого века.
Стратегическое управление - это такое управление, которое опирается на человеческий потенциал как основу организации, ориентирует производственную деятельность на запросы потребителей, гибко реагирует и проводит своевременные изменения в организации, отвечающие вызову со стороны окружения и позволяющие добиваться конкурентных преимуществ, что в совокупности дает возможность организации выживать в долгосрочной перспективе, достигая при этом своих целей.
Объектами стратегического управления являются организации, стратегические хозяйственные подразделения и функциональные зоны организации.
Предметом стратегического управления являются:
) Проблемы, которые прямо связанны с генеральными целями организации.
) Проблемы и решения, связанные с каким-либо элементом организации, если этот элемент необходим для достижения целей, но в настоящее время отсутствует или имеется в недостаточном объеме.
) Проблемы, связанные с внешними факторами, которые являются неконтролируемыми.
Проблемы стратегического управления чаще всего возникают в результате действия многочисленных внешних факторов. Поэтому, чтобы не ошибиться в выборе стратегии, важно определить, какие экономические, политические, научно-технические, социальные и другие факторы оказывают влияние на будущее организации.
Стержнем стратегического управления выступает система стратегий, включающая ряд взаимосвязанных конкретных предпринимательских, организационных и трудовых стратегий. Стратегия - это заранее спланированная реакция организации на изменение внешней среды, линия ее поведения, выбранная для достижения желаемого результата.
Стратегическое управление на предприятии выражается в следующих пяти функциях:
) Планирование стратегии.
) Организация выполнения стратегических планов.
) Координация действий по реализации стратегических задач.
) Мотивация на достижение стратегических результатов.
) Контроль за процессом выполнения стратегии.
Планирование стратегии предполагает выполнение таких подфункций, как прогнозирование, разработка стратегии и бюджетирование.
Прогнозирование предшествует собственно составлению стратегических планов. Оно основывается на проведении анализа широкого круга внутренних и внешних факторов (условий) функционирования предприятия с целью предвидения возможности развития и оценки риска. Систематический прогноз позволяет выработать обоснованный подход к стратегии предприятия. В прогнозировании традиционно используются три измерения: время (как далеко вперед мы пытаемся заглянуть?), направление (каковы тенденции будущего?) и величина (насколько существенны будут перемены?).
С учетом результатов проведенного анализа руководство предприятия формулирует миссию (сферу бизнеса, глобальную цель), определяет перспективы развития организации и разрабатывает стратегию. Увязка стратегических целей предприятия с результатами деятельности отдельных подразделений осуществляется посредством разработки необходимой программы действий и составления бюджета. Бюджетирование включает стоимостную оценку программы и распределение ресурсов.
Организация выполнения стратегических планов предполагает формирование будущего потенциала предприятия, согласование структуры и системы управления с выбранной стратегией развития, создание корпоративной культуры, поддерживающей стратегию.
Координация действий менеджеров по формированию и реализации генеральной стратегии заключается в согласовании стратегических решений различных уровней и последовательной консолидации целей и стратегий структурных подразделений на более высоких ступенях управления.
Мотивация как функция стратегического управления связана с разработкой системы стимулов, побуждающих к достижению поставленных стратегических результатов. Контроль состоит в непрерывном наблюдении за процессом реализации стратегических планов. Он призван заблаговременно определять надвигающиеся опасности, выявлять ошибки и отклонения от принятых стратегий и политики предприятия.
Реализация функций стратегического управления осуществляется посредством разработки и принятия стратегических решений. Стратегическими решениями называют управленческие решения, которые ориентированы на будущее и закладывают основу для принятия оперативных решений, сопряжены со значительной неопределенностью, поскольку учитывают неконтролируемые внешние факторы и связаны с вовлечением значительных ресурсов и могут иметь чрезвычайно серьезные, долгосрочные последствия для предприятия.
К числу стратегических решений, например, можно отнести:
реконструкцию предприятия;
внедрение новшеств (изменение организационно-правовой формы, новые формы организации и оплаты труда, взаимодействия с поставщиками и потребителями);
выход на новые рынки сбыта;
приобретение, слияние предприятий.
Стратегическое управление базируется на ряде принципов, которые необходимо учитывать в процессе его осуществления. Основные из них:
)Научность в сочетании с элементами искусства. Менеджер в своей деятельности использует данные и выводы множества наук, но в то же время должен постоянно импровизировать, искать индивидуальные подходы к ситуации. Реализация этой задачи предполагает помимо знаний владение искусством ведения конкурентной борьбы, умение найти выход из самой затруднительной ситуации, сосредоточиться на ключевых проблемах, выделить главные достоинства своей организации.
)Целенаправленность стратегического управления.Стратегический анализ и формирование стратегии должны подчиняться принципу целенаправленности, т.е. быть всегда ориентированы на выполнение глобальной цели организации. В противоположность свободной импровизации и интуиции стратегическое управление призвано обеспечить осознанное направленное развитие организации и нацеленность управленческого процесса на решение конкретных проблем.
)Гибкость стратегического управления.Подразумевает возможность внесения корректив в ранее принятые решения или их пересмотра в любой момент времени в соответствии с изменяющимися обстоятельствами. Реализация данного принципа предполагает оценку соответствия текущей стратегии требованиям внешней среды и возможностям предприятия, уточнение принятой политики и планов в случае непредвиденного развития событий и усиления конкурентной борьбы.
)Единство стратегических планов и программ. Для достижения успеха стратегические решения разных уровней должны быть согласованы и тесно увязаны между собой. Единство стратегических планов коммерческих организаций достигается посредством консолидации стратегий структурных подразделений, взаимного согласования стратегических планов функциональных отделов.
)Создание необходимых условий для реализации стратегии. Стратегический план не обеспечивает его обязательного успешного выполнения. Процесс стратегического управления должен включать создание организационных условий для осуществления стратегических планов и программ, т.е. формирование сильной организационной структуры, разработку системы мотивации, совершенствование структуры управления.
Стратегическое управление традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. Стратегическое управлегие в государственной службе обладает теми же чертами, что и стратегическое управление в коммерческой организации. Здесь проявляются те же закономерности, что и в общем управлении.
Управление в различных по своей природе организациях- в министерстве, в областной администрации, в торговой фирме, в университете, в церкви -имеет общие закономерности. В процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля.
Роль планирования в жизни общества, его отдельных подсистем и элементов, определяется положением, которое планирование занимает в системе управления.
Как известно, сущность любого явления или процесса проявляется в его функциях. Анализ содержания основных функций управления позволяет сделать вывод о том, что двойственная функция управления «подготовка и принятие управленческого решения» означает прежде всего практическую работу по постановке целей, задач, которые преследуют субъект управления и разработку мер, обеспечивающих их достижение. По своему содержанию такая деятельность и есть не что иное как планирование.
Двойственная функция управления подготовки и принятия решений занимает центральное место в системах всех его функций. Аргументами в пользу такого утверждения являются: во-первых, тот факт, что с нее начинается процесс управления и появляется управленческое решение по поводу реализации которого в последующем и становится возможной сама управленческая деятельность; во-вторых, от качества работы по подготовке управленческих решений, то есть планирования, зависит и качество самих этих решений, а следовательно, предопределяется успех или неуспех всей управленческой деятельности; в-третьих, управленческое решение, являясь конечным результатом процесса планирования, связывает прошлое с будущим через настоящее и обеспечивает непрерывное протекание всех управляемых, регулируемых процессов. Поскольку планирование есть органически неразрывный структурный элемент управления, часть его важнейшей функции, то вполне обоснованно говорить о том, что планирование- центральное звено в системе управления.
Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления- приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнении и проверки их выполнения.
Для того, чтобы успешно управлять развитием национальной экономики, субъектов федерации, местных органов власти, деятельностью коммерческих организаций, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо всем субъектам управления точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, подготавливать научно обоснованны меры, обеспечивающие достижение этих целее. Все эти проблемы решаются в процессе планирования.
Формы планирования многообразны. Они определяются многоуровневостью и многоаспектностью управления. В частности, различают:
) отраслевой, региональный, социальный, научно-технический, экологический, финансовый и другие аспекты планирования;
) в зависимости от уровней планирования, такие его уровни как: межстрановый, общегосударственный, региональный (субъектов федерации), уровень хозяйствующих субъектов (коммерческих и других рыночных организаций), их ассоциаций;
) в зависимости от горизонта планирования: долгосрочное, среднесрочное, текущее;
) в зависимости от круга решаемых проблем: стратегическое и тактическое.
Многоаспектность планирования отражает многообразие проблем, которые решаются в процессе управления экономическим социальным развитием общества. Являясь ведущим элементом системы управления, планирование выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов, а также собственников коммерческих организаций.
В связи с нарастанием динамизма экономических и социальных процессов, происходящих в обществе, быстрым изменением конъюнктуры на внутреннем и внешнем рынках, необходимостью обеспечения стабильного развития общества в долгосрочной перспективе все больше возрастает на макро и микроуровне социально-экономической системы роль стратегического планирования.
Стратегическое планирование представляет собой особый вид практической деятельности людей- плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов программ и планов), представляющих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализации которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.
Стратегическому планированию присущи следующие черты:
устремленность в среднесрочную и дальнесрочную перспективы (на период более одного года);
ориентация на решение ключевых, определяющих для планируемой системы целей, от достижения которых зависит ее выживание, социально-экономический прогресс;
органическая увязка намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, требующих для их достижения, причем как наличных, так и тех, которые созданы в планируемой перспективе;
учет воздействии на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него позитивное или негативное влияние и разработка мероприятий в максимальной степени ослабляющих их действие, либо использующих позитивное влияние этих факторов для успешного решения стратегических задач планируемой системы;
адаптивный характер, то есть способность предвидеть изменения внешней ми внутренней среды планируемого объекта и приспособить к ним его функционирования.
Стратегическое планирование, рассматривается как процесс практической деятельности соответствующих субъектов управления, имеет свое содержание, охватывающее его сущность, проявление сущности и процедуры разработки стратегических прогнозов, проектов стратегических программ и планов.
стратегическое прогнозирование (стратегические прогнозы);
программирование (проекты стратегических программ);
проектирование (проекты стратегических планов различных уровней национальной экономики).
В условиях рыночной экономики существенно возрастает роль такой процедуры стратегического планирования как прогнозирование. Прогнозирование- это важнейшая процедура стратегического планирования развития национальной экономики в целом, ее отдельных звеньев и структурных элементов. Оно является одной из форм плановой деятельности, состоящей в научном предвидении состояния объекта прогнозирования в определенный момент будущего, основанное либо на анализе тенденций социально-экономического развития объекта за соответствующий по сравнению с периодом прогноза периода в прошлом и экстраполировании этих тенденций (генетический подход) либо на использовании нормативных расчетов (нормативный или целеполагающий (телеологический) подход). Содержанием стратегического прогнозирования является разработка селективных, долгосрочных и среднесрочных прогнозов, касающихся национальной экономики в целом, ее составных подсистем и элементов.
Под стратегическим прогнозом понимается эмпирическое или научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта прогнозирования в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления.
Стратегическое прогнозирование выступает в качестве важнейшего связующего звена между теорией и практикой регулирования всех областей жизни общества, предпринимательских структур. Оно выполняет две важнейших функции. Первая из них- предсказательная. Иногда ее еще называют описательной. Вторая, непосредственно связана с первой- предписательная или предуказательная, способствующая оформлению прогноза в план деятельности.
Предсказательная функция состоит в описании возможных или желательных перспектив, состояний объекта прогнозирования в будущем.
Предписательная или предуказательная функция стратегического прогнозирования состоит в подготовке проектов решения различных проблем планирования, использовании информации о будущем в целенаправленной деятельности различных субъектов управления.
Процесс и результаты прогностической деятельности могут использоваться в двух важнейших направлениях: теоретико-познавательном и управленческом. Теоретико-познавательное назначение стратегического прогнозирования состоит в изучении и совершенствовании методологии и методики работы по составлению прогнозов, выявлении тенденций, проявившихся в развитии национальной экономики и в системе социальных отношений, факторов, способствующих возникновению и их осуществлению, возможных изменений этих фактов, а соответственно и самих тенденций. Управленческий аспект стратегического прогнозирования- использование прогнозов экономического и социального развития общества для создания необходимых предпосылок, обеспечивающих повышение научного уровня подготавливаемых управленческих решений.
Полиструктурный (множественный) характер проблем, решаемых современным государством, его отдельными подсистемами, а также непосредственно хозяйствующими субъектами порождают необходимость разработки целой системы прогнозов.
Программирование является второй ступенью в процедуре стратегического планирования. Она базируется на прогнозах разработках и имеет своей целью составление проектов целевых комплексных программ решения важнейших проблем развития национальной экономики страны, межотраслевых, отраслевых, региональных и локальных (на уровне хозяйствующих субъектов) проблем.
Под программой в макроэкономическом стратегическом планировании понимают научное предвидение состояния какого-либо локального объекта управления в определенный срок (через 5,10,15 и более лет), основанное на четком определении цели и системе мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по результатам, срокам исполнения исполнителям.
Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе стратегического планирования занимают целевые комплексные (стратегические)программы. Стратегические программы- это адресный, различной степени директивности документ, содержащий систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной цели, задач, наиболее эффективными путями и в установленные сроки.
В качестве стержня целевой комплексной программы выступает цель, вкруг которой группируется комплекс разнообразных мероприятий, составляющих основное содержание программы. Единая цель целевой комплексной программы развертывается в совокупность задач, решение которых осуществляется с помощью системы мероприятий, реализуемых конкретными исполнителями при определенном ресурсном обеспечении. Эта связанность представляет существо программы.
Проектирование- заключительная ступень всех процедур стратегического планирования. Ее назначение состоит в разработке проектов стратегических планов всех уровней и временных горизонтов.
Проект стратегического плана, по сути, своей представляет собой проект управленческого решения по реализации стратегии политики соответствующих субъектов управления. На уровне первичного звена национальной экономики (хозяйствующих субъектов) - его собственников; местных органов власти субъектов федерации, страны в целом -партии или коалиции партий, стоящих у власти.
Стратегический план есть не что иное как научное предвидение состояния целостного объекта управления делового предприятия, их ассоциаций, региона, субъекта федерации, страны в целом, в определенный период времени. Это предвидение основано:
на системе целенаправленных проектировок по развитию соответствующих объектов (общества в целом, его отдельных подсистем, хозяйственных субъектов);
на системе мероприятий, согласованных по срокам, ресурсам, исполнителям (программный резерв проекта стратегического плана);
на мероприятиях по развитию комплексирующих отраслей производства, производственной и социальной инфраструктуры.
В условиях рыночной экономики должно соблюдаться следующее правило: чем выше уровень управляемой системы, тем более развернутой должна быть в проектах стратегических планов система прогнозов экономического, социального, научно-технического, экологического, внешнеэкономического и внешнеполитического развития.
1.2 Экономическая база управления развитием муниципального образования и методы ее регулирования
Экономика, то есть сфера производства, обращения и потребления товаров (работ, услуг), формирования и развития отношений собственности, является материальной базой, определяющей состояние и векторы развития всей социальной системы, в том числе местного самоуправления как одного из элементов. От уровня экономического развития муниципального образования зависят наполняемость местного бюджета, степень его дотационности, возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Закон наделяет органы местного самоуправления значительными по объему, так и по степени влияния, полномочиями в сфере экономики.
Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, которые являются экономической основой местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления - один из его базисных элементов - тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие трех указанных элементов в их тесной диалектической связи- важнейшее условие, обеспечивающее реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Местная публичная власть реализуется посредством применения административных и экономических методов управления в их сочетании.
Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые связаны с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Существует две концепции, по-разному трактующие понятия экономической основы местного самоуправления. Для англосаксонской модели характерно определение, которое учитывает экономические отношения, охватывающие сферу местного значения: экономическая основа местного самоуправления- это совокупность регулируемых нормами права отношений по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Эти отношения складываются в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления. Сторонники европейской континентальной концепции обращают внимание на отношения, охватывающие также вопросы государственного значения, и следовательно, полагают, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», экономическую основу составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (глава 8 статья 49) .
В Европейской хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право на обладание «средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», при этом финансовые средства «должны быть соразмерены предоставленным им конституцией или законом полномочиям»(4 статья 9)
Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.
Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.
Имущество и финансовые ресурсы местного самоуправления, определяющие его экономическую основу, складываются из нескольких составных частей «Рисунок 1»
Рисунок 1 - Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования
Экономическая основа оказывает самостоятельность местного самоуправления, создает условия для его жизнедеятельности, служит удовлетворению потребностей населения муниципальных образований. Укрепление и развитие экономической основы местного самоуправления оказывает влияние на экономическое положение в стране в целом.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны содействовать развитию экономической основы местного самоуправления.
В соответсвии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.
Положения Федерального закона распространяются на все муниципальные образования. В отношении закрытых административно-территориальных образований Федеральный закон действует в части, не противоречащей Закону Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании"
Полномочия органов местного самоуправления по решению экономических вопросов местного самоуправления разнообразны. Можно выделить несколько их основных блоков, состоящих из комплекса прав и обязанностей.
)Использование бюджетных инструментов, в числе которых:
предоставление субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, в том числе субсидирование процентных ставок по банковским кредитам;
предоставление бюджетных кредитов;
предоставление муниципальных гарантий и поручительств по обязательствам перед третьими лицами; используя данную форму, муниципалитет может оказывать влияние, в частности на процедуры банкротства, заявляя ходатайства о введении внешнего управления в отношении градообразующей организации, либо о продлении внешнего управления в отношении такой организации под поручительство муниципального образования.
инвестиции в уставные капиталы вновь создаваемых или действующих юридических лиц.
финансирование поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для муниципальных нужд, включая капитальные вложения в строительство, реконструкцию и модернизацию муниципальных объектов.
Собственные капитальные вложения местного бюджета в объекты инфраструктуры являются необходимым условием привлечения в порядке межбюджетных отношений средств вышестоящих бюджетов, аккумулирующихся в фондах муниципального развития.
Для привлечения средств, направляемых на инвестиционные нужды, могут осуществляться муниципальные заимствования в форме выпуска ценных бумаг или заключения кредитных договоров с банками. Может также использоваться институт самообложения граждан.
)Налоговое регулирование. Органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, определяют отдельные элементы налогообложения по ним в соответствии с законодательством о налогах и сборах Российской Федерации. К местным налогам, вводимым представительными органами поселений и городского округа относятся земельный налоги налог на имущество физических лиц. К ведению органов местного самоуправления муниципального района и городского округа относится специальный налоговый режим в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности который очень важен с точки зрения условий осуществления соответствующих видов предпринимательской деятельности.
)Регулирование градостроительной деятельности. Это широкое понятие, которое включает:
подготовку и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов);
утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных организаций;
утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований;
утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных образований документации по планировке территорий;
выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях муниципальных образований;
введение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
)Тарифное регулирование. Органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), а также на отдельные услуги, прямо предусмотренные федеральным законодательством,- независимо от формы собственности субъектов, предоставляющих услуги.
)Реализация права муниципальной собственности. Управление муниципальным имуществом выполняет ряд важных экономических функций и складывается из нескольких направлений.
Большое значение для развития территории имеет использование муниципальной недвижимости. Новой формой отношений, связанных с использованием недвижимости, являются концессионные соглашения, которые призваны стать средством вовлечения финансовых ресурсов инвесторов в развитие муниципальной собственности и формирования частно - муниципальных партнеров.
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концессионером выступает инвестор, концедентом - орган власти соответствующего уровня
В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005г. №115 объектами концессии могут быть в частности:
автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры,
система коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергосбережения, водоотведения, очистки сточных вод переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;
метрополитен и другой транспорт общего пользования;
объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;
объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
Особым видом недвижимого имущества является земля. Собственность муниципальных образований на землю в настоящее время находится на этапе формирования в порядке, определенном Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. №101. В силу ряда причин, в числе которых отсутствие установленных границ муниципальных образований, сложность и длительность процедур разграничения, данный процесс далек от завершения.
Управление муниципальными землями включает в себя их аренду, продажу, контроль целевого и правомерного использования. С целью повышения экономической привлекательности земельных участков для инвесторов все большее значение приобретает их обустройство, прежде всего инженерное.
Другим направлением реализации права муниципальной собственности являются отношения, возникающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидности юридических лиц.
С целю решать вопросы местного значения муниципальные образования вправе создавать муниципальные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия), хозяйственные общества с муниципальным участием. В соответствии со статьей 68 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной возможностью.
)Муниципальный статистический учет. Необходимым условием обоснованной и эффективной социально-экономической политики муниципального образования является наличие полной и достоверной информации, необходимой для планирования и принятия управленческих решений. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственно власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения используются не только органами местного самоуправления, но и служит важным информационным ресурсом органов государственной власти, в том числе при выстраивании межбюджетных отношений с муниципальными образованиями.
Одной из главных составляющих муниципального статистического учета является похозяйственный учет. В книгах похозяйственного учета отражаются сведения о населении, проживающем на территории сельского поселения, имуществе, принадлежащем гражданам, владении и распоряжении земельными участками и долями.
Кроме того, целям формирования базы статистических данных по сельским поселениям служит Всероссийская сельскохозяйственная перепись, проводимая в соответствии с Федеральным законом «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 21 июля 2005г. №108-ФЗ не реже одного раза в 10 лет. Закон предусматривает наделение органов местного самоуправления полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
)Осуществление внешнеэкономических связей. Согласно статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют паво осуществлять внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003г. №164-ФЗ содержит специальную статью 8.1 «Полномочия органов местного самоуправления в области внешнеторговой деятельности», но она также носит сугубо отсылочный характер.
Исходя из сложившейся практики, внешнеэкономические связи органов местного самоуправления складываются на установления партнерских отношений с административными и хозяйствующими субъектами иностранных государств, содействия прямым контактом между местными товаропроизводителями и потребителями иностранными, проведения выставок, презентаций, других мероприятий, способствующих развитию внешнеэкономического сотрудничества.
Формы и методы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики складываются из сочетания различных средств, механизмов правового регулирования, которые выражаются в виде тех, или иных документов, управленческих актов.
В некоторых случаях федеральное законодательство прямо относит принятие правовых актов по определенным вопросам к компетенции либо представительного, либо исполнительного органа местного самоуправления. Так, решения о введении местных налогов и сборов, о местном бюджете и отчете о его исполнении, об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоторые другие принимаются в виде правовых актов представительного органа местного самоуправления. Решения же, например, о предоставлении отсрочек или рассрочек по уплате местных налогов и сборов, об утверждении сводной бюджетной росписи местного бюджета принимаются органами исполнительной власти.
Эффективным методом реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики является программное регулирование, осуществляемое в форме планов и программ комплексного социально -экономического развития муниципального образования.
Федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость разработки принятия некоторых видов планов и программ, например, плана развития муниципального сектора экономики (его частью является программ приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность), градостроительных планов, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
Для решении вопросов местного значения в отдельных отраслях и сферах экономического развития муниципального развития муниципального образования утверждаются муниципальные программы.
Указанные программы и предусматриваемые ими финансовые ресурсы зачатую являются необходимым условием выделения средств на соответствующие цели в порядке межбюджетных отношений из вышестоящего бюджета.
Формой системного регулирования развития муниципального образования, охватывающего все его стороны, являются комплексная программа социально- экономического развития муниципального образования.
Качество муниципальных программ во многом обуславливается объемом и степенью достоверности исходной информации и прогнозирования развития тех или иных отраслей и муниципального образования в целом.
Инструментом формирования агрегированной информации о данных и показателях состояния и развития муниципального образования может явиться его социально-экономический паспорт. Опыт разработки такого рода документов и их применения в управленческой деятельности имеется во многих субъектах Российской Федерации.
Единая система прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации установлена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995г. №115-ФЗ. Данный закон в зависимости от срока предусматривает три вида прогнозирования- долгосрочное (на десятилетний период), среднесрочное (на период от трех до пяти лет) и краткосрочное (ежегодные прогнозы).
Соответственно периодам прогнозирования программы социально-экономического развития также подразделяются на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.
Важными средствами обеспечения единой и согласованной социально -экономической политики всех уровней власти, ее эффективности являются совместимость и взаимодополняемость государственных и муниципальных программ и планов, мониторинг со стороны вышестоящих органов выполнения контрольных показателей качества деятельности органов местного самоуправления и применение мер финансового поощрения тех муниципальных образований, которые демонстрируют наилучшие результаты.
Один из методов реализации полномочий органов местного самоуправления - заключение муниципальных правовых договоров с теми или иными участниками экономической деятельности, их объединениями. Данные договоры являются важной формой координации деятельности субъектов экономических процессов на территории муниципального образования. К их числу относятся инвестиционные соглашения, соглашения о взаимодействии и сотрудничестве и другое.
1.3 Местные бюджеты и их роль в стратегическом развитии муниципальных образований
Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании и укреплении российской государственности.
Местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы и объективным результатом социальной эволюции.
Местное самоуправление одновременно является и государственным институтом и институтом гражданского общества. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности.
Если судить по законодательным актам, то под термином "местное самоуправление" первоначально понимались как местные органы государственной власти и управления, так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность.
В Конституции России отсутствует прямое определение понятия "местное самоуправление". В соответствии с ней местное самоуправление - это политический институт в системе народовластия/
Процесс становления местного самоуправления в России обусловлен децентрализацией тоталитарной системы и структурной перестройкой муниципальных образований в процессе перехода к рыночным отношениям. В результате государственного переустройства местное самоуправление отделено от государственной власти, его самостоятельность предполагает специфику механизмов управления территориями (с опорой на участие населения и прямое выражение его мнений и интересов) и взаимоотношений с органами власти других уровней (преимущественно рекомендательный характер решений государственных органов в отношении институтов местного самоуправления).
Под муниципальным образованием в соответствии с российским законодательством понимают городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления .
В Российской Федерации функционирование муниципальных финансов регламентируется рядом законодательных документов. Один из таких документов - Гражданский кодекс Российской Федерации. После введения Гражданского кодекса Российской Федерации наряду с термином «муниципальный бюджет» в оборот вновь вошел использовавшийся в дореволюционной России термин «муниципальная казна». В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальная казна включает средства местного бюджета и иного имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями. В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами и гарантии финансовых прав местного самоуправления. С наибольшей полнотой правовая основа муниципальных финансов отражена в Бюджетном кодексе РФ.
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Статья 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
В Российской Федерации насчитывается 29 тысяч местных бюджетов. Местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти гарантируют:
) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.
Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.
К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
) не менее 10 процентов доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
) не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций);
) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся:
) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;
) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;
) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;
) часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;
) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации.
Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта Российской Федерации. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города.
Представительные органы местного самоуправления вправе:
) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;
) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.
Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования. Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению.
Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.
Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:
взаимной ответственности;
применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
выравнивания доходов муниципальных образований;
максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
гласности межбюджетных отношений.
К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:
) нормативные отчисления от регулирующих доходов;
) дотации и субвенции местным бюджетам;
) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.
Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации. Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации
Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.
Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации. Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования. В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.
Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов.
Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики.
Расходная часть местных бюджетов включает:
) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Управлениея стратегическим развитием
муниципального образования
о преддипломной практике
в ФБУ ИК-2УФСИН России по Орловской области
Введение
Теоретико-методические основы управления стратегическим развитием муниципального образования
1 Понятие стратегического управления и логика планирования
2 Экономическая база управления развитием муниципального образования и методы ее регулирования
3 Местные бюджеты и их роль в стратегическом развитии муниципальных образований
Состояние и тенденции развития г. Ливны
1 Социально-экономические положения г. Ливны
2 Анализ бюджета г. Ливны
3 Комплексный анализ финансово-хозяйственной деятельности ФБУ ИК-2 УФСИН России по Орловской области
Заключение
Список использованных источников
ВВЕДЕНИЕ
Работа государственных, региональных, муниципальных, внутрифирменных органов управления в современных условиях хозяйствования требует умения творчески мыслить, свободно ориентироваться в конкретных социально-экономических ситуациях, рационально решать управленческие проблемы соответствующих уровней на основе использования всего арсенала современного менеджмента. В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях - объективная реальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления
Главная линия развития теории и практики муниципального управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной, гибкой и демократической системы муниципального управления, утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения бюрократической и авторитарной систем управления, без последовательной реализации основных принципов самоуправления Европейской Хартии.
Муниципальная наука разрабатывает и обосновывает принципы, функции, методы, технику и технологию муниципального управления, а также систему, структуры, формы и территорию организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Она отражает специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в реализации государственной и региональной социальной политики.
Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и развивающаяся система знаний о законах, закономерностях, принципах и механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях совершенствования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и развития, реализации потенциала муниципального образования.
Для эффективной деятельности государственным и муниципальным служащим необходимо глубокое знание теории и практики муниципального управления, оно приходит с учением и реальной работой, постоянным анализом и обобщением существующего опыта. Овладение муниципальной наукой - главная задача и составная часть образования, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Реформа местного самоуправления, эффективное ее осуществление определяются профессиональной подготовленностью управленческих кадров, их способностью выявлять и использовать возможности каждого из элементов механизма муниципального управления, видеть имеющиеся связи и взаимозависимость между ними, тенденции развития управляемых объектов. Только так можно достичь системности и комплексности, прозрачности и эффективности муниципального управления.
Преддипломная практика является важнейшей частью подготовки высококвалифицированных специалистов и имеет закрепление теоретических знаний, полученных при изучении общепрофессиональных и специальных дисциплин в целях всестороннего использования их в практической деятельности; приобретение профессиональных навыков и умений в производственно-экономической деятельности; приобретение навыков к организации и ведению документации, составление отчетности, знакомство с организацией и распределением обязанностей между отделами; ознакомление с производственной деятельностью и овладение передовыми методами работы предприятий в новых экономических условиях; накопление опыта в сборе, анализе и обобщение данных производственной деятельности, определению стратегии развития производственных подразделений; сбор необходимой информации для написания отчета и дипломной работы. В связи с этим, целью преддипломной практики является подготовка к выполнению дипломной работы и к будущей трудовой деятельности. Для достижения цели преддипломной практики необходимо решение следующих задач:
изучение теоретико-методических основ управления;
изучение экономической базы управления, а также выявление роли местных бюджетов;
ознакомиться и проанализировать бюджет г. Ливны;
провести комплексный анализ финансово-хозяйственной деятельности ФБУ ИК-2 УФСИН России по Орловской области.
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
.1 Понятие стратегического управления и логика планирования
управление стратегический муниципальный образование бюджет
Управление в государственной службе представляет собой один из видов специального управления. Особенности управления в государственной службе проявляются прежде всего в конкретных целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, особой ответственности и системах стимулов.
Процесс управления в государственной службе часто обозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия». Ключевыми характеристиками такого управления являются:
следование инструкциям;
разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;
концентрация власти и политической воли;
ограничение свободы;
В государственном секторе происходят те же изменения, что и в коммерческом секторе. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многие государственные учреждения, ориентированные на выполнение традиционных функций государства, приватизируются и разгосударствляются. Многие функции, начиная от уборки мусора на городских улицах и заканчивая содержанием тюрем, в различных странах мира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практику управления в государственных организациях все больше проникают методы управления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится к стратегическому управлению.
Управление в любой сфере, в том числе и государственной службе, подвержено изменениям. Основной тенденцией изменений управления в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. В настоящее время подходы и технологии управления, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций. С точки зрения стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного управления коммерческих организациях актуальны и для государственных организаций. В первую очередь это относится к стратегическому управлению. Под влиянием методов стратегического управления в государственных организациях появляются такие относительно новые управленческие явления, как цели и миссия, СВОТ-анализ, стратегические альянсы, стратегический контроль и прочее.
Особенно ярко методы стратегического управления проявляют себя в тех областях, где требуются новые подходы, где изменения окружающей среды заставляют постоянно искать решения возникающих новых задач. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, там доминируют и традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается самым действенным.
Однако все чаще во многих сферах государственной службы возникают проблемы, требующие нестандартных решений постоянно возникающих новых задач. В связи мс этим в практику государственных учреждений проникает технология создания команд- гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей.
Становление стратегического управления в государственной службе предусматривает постоянное обучение и повешение квалификации, тщательный отбор персонала предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями общим видением. В процессе становления стратегического управления изменяется и роль персонала. Инвестиции в человечески капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала, и прежде всего технике
Перед тем, как описывать практику стратегического управления муниципальным образованием, необходимо определиться с существующими на данный момент в поселении органами местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления городского поселения Суслонгер составляют:
– представительный орган муниципального образования «Городское поселение Суслонгер», именуемый Собрание депутатов городского поселения Суслонгер;
– глава муниципального образования «Городское поселение Суслонгер», именуемый Председатель Собрания депутатов городского поселения Суслонгер;
– исполнительно-распорядительный орган муниципального образования «Городское поселение Суслонгер», именуемый администрация городского поселения Суслонгер;
Собрание депутатов состоит из 11 депутатов, избранных на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.
Администрация городского поселения является исполнительно-распорядительным органом муниципального района и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Марий Эл.
Администрацией муниципального района руководит глава администрации на принципах единоначалия.
Структура администрации городского поселения Суслонгер приведена ниже.
Глава администрации муниципального образования «Городское поселение Суслонгер» - Веселов Владимир Кондратьевич
Глава муниципального образования «Городское поселение Суслонгер», Председатель Собрания депутатов – Корнилов Василий Васильевич
Заместитель главы администрации муниципального образования «Городское поселение Суслонгер» - Ахматгалиева Ирина Анатольевна
Для осуществления как стратегического, так и оперативного управления органы местного самоуправления района наделены рядом полномочий и вопросов ведения.
Итак, к вопросам ведения городского поселения относятся следующие:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
(в ред. Решения Собрания депутатов № 105 от 05.08.2011 г)
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
8) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
9) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
11) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
12) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
13) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
14) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
15) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождение и развитии народных художественных промыслов в поселении;
16) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
17) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
18) формирование архивных фондов поселения;
19) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
20) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
21) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
22) присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и нумерации домов;
23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
24) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
25) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
26) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
27) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
29) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
30) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
31) осуществление муниципального лесного контроля и надзора;
32) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
33) оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных статьями 31.1. и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами Республики Марий Эл, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального и республиканского бюджетов).
Теперь обратимся к практике стратегического управления.
В настоящее время в поселении широко применяется программно-целевой подход к стратегическому управлению. Утверждение и реализация целевых программ является главной формой стратегического управления.
Органами, разрабатывающими районные целевые программы, являются различные структурные подразделения администрации муниципального образования, исходя из направленности тематики целевой программы.
Разработанная в некотором структурном подразделении целевая программа поступает на рассмотрение в собрание депутатов. Если в ней обнаружены некоторые недочеты, которые необходимо устранить, она возвращается на пересмотр в исходный орган, где принимаются дополнения и вносятся корректировки в программу. Если недостатков не обнаружено, и программа принимается, она отдается на реализацию в указанный в ней ответственный орган.
Финансовое обеспечение, необходимое для реализации целевых программ осуществляет районный финансовый отдел из средств бюджета муниципального образования.
Контроль за выполнением всех целевых программ возлагается на постоянную комиссию Собрания депутатов по социальным и экономическим вопросам.
Органы, ответственные за реализацию целевых программ, периодически предоставляют контролирующему органу отчеты о ходе реализации целевых программ, входящих в сферу их ответственности.
Структуры целевых программ обычно включают в себя следующие разделы:
Паспорт районной целевой программы, в котором в кратком виде указываются:
наименование программы;
основания для разработки программы;
заказчик программы;
основной разработчик программы;
исполнитель основных мероприятий программы;
цели программы;
задачи программы;
важнейшие целевые индикаторы и показатели программы;
сроки и этапы реализации программы;
перечень основных мероприятий программы;
объемы и источники финансирования программы;
система организации управления и контроля за выполнением программы;
ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-экономической эффективности.
Цель, задачи, сроки и этапы реализации программы.
Система программных мероприятий.
Ресурсное обеспечение программы.
Механизм реализации управления программой.
Контроль и оценка эффективности реализации программы.
Приведем примеры программ, реализующихся на данный момент на территории городского поселения Суслонгер:
Муниципальная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в муниципальном образовании «Городское поселение Суслонгер» на 2012 год»
Муниципальная целевая программа «Пожарная безопасность и социальная защита муниципального образования «Городское поселение Суслонгер» на 2011-2014 г.г.»
Муниципальная адресная программа «Об утверждении муниципальной адресной программы капитального ремонта многоквартирных домов на 2011 год»
Рассмотрим подробнее программы, которые наибольшим образом влияют на перспективное развитие муниципального образования и имеют наибольший объем финансирования.
Первой такой программой является строительство и реконструкция объектов социальной сферы, инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании.
В муниципальном образовании «Городское поселение Суслонгер» традиционно развито производство лесных строительных материалов.
Производство строительных материалов является одной из наиболее важных отраслей экономики. Её состояние во многом определяет уровень развития общества и его производственных сил. Строительная отрасль призвана осуществлять обновление на современной технической основе производственных фондов, развитие, совершенствование социальной сферы, реконструкцию, модернизацию, техническое перевооружение производства материальных благ. Всё это обуславливает важность данной отрасли и необходимость поддержания государством на должном уровне. Всемирное развитие и хорошее состояние производства строительных материалов в поселении будет благоприятно отражаться на экономике и развитии поселения в целом, обеспечивая приток финансовых средств.
В муниципальном образовании «Городское поселение Суслонгер» за последние 3 года наблюдается стабильный рост инвестиций на развитие экономики и социальной сферы организациями всех форм собственности.
В 2009 году наибольшую долю в общем объеме инвестиций занимали затраты на газификацию и благоустройство поселения.
Основной целью жилищной политики остается создание условий доступности обеспечения жильем населения поселения.
Основными факторами, сдерживающими возведение доступного и социального жилья, являются проблемы финансирования. Требуют решения задачи по планированию застройки населенных пунктов, развитию института жилищного кредитования граждан.
С точки зрения инвестиционной деятельности социальная сфера - наиболее сложная. По большей части это обуславливается в основном ее некоммерческим характером и отсутствием прямого экономического эффекта, что не позволяет легко привлекать различные внебюджетные инвестиционные ресурсы.
Следует отметить, что социальная сфера первична по отношению к другим отраслям: инвестиции в социальную сферу – это, прежде всего, инвестиции в человека, которые дают многократную отдачу через сопряженные отрасли экономики. Развитие экономики поселения невозможно без развития социальной сферы. Уровень развития социальной сферы определяет развитие всего общества в целом.
Общий анализ состояния дел в муниципальном образовании «Городское поселение Суслонгер» показывает, что, несмотря на наличие некоторых проблем в экономике, финансовой, социальной сферах, поселение обладает возможностями для существенного улучшения положения. Мобилизация внутренних ресурсов, как материальных, так и организационных, поиск эффективного взаимодействия с вышестоящими административными структурами, предпринимательским сектором, внедрение эффективных технологий планирования и управления в состоянии дать основы для успешного развития муниципального образования.
Положительными исходными условиями для развития экономики муниципального образования «Городское поселение Суслонгер» являются: наличие развитого промышленного потенциала, квалифицированная рабочая сила, развитая инфраструктура производства лесных строительных материалов, транспортная инфраструктура, высокий кадровый потенциал.
Основными целями настоящей Программы является:
Создание благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов;
Обеспечение населения поселения объектами социальной сферы, инженерной инфраструктуры;
Таким образом, основными программными задачами являются:
Развитие отраслей жизнеобеспечения и улучшение условий жизнедеятельности;
Повышение качества жизни населения.
Общий объем финансирования программы невелик и составляет 51440 тыс. рублей (средства бюджета РМЭ, средства бюджета муниципального образования «Звениговский муниципальный район», средства бюджета МО «Городское поселение Суслонгер»)
Денежные средства подлежат ежегодному уточнению при формировании бюджетов на очередной финансовый год исходя из его возможностей.
Реализация мероприятий программы должна обеспечить:
- Активизация инвестиционной деятельности;
Расширение доступа к услугам и рост их качества;
Повышение уровня и качества жизни населения.
Второй стратегически важной программой для развития муниципального образования является программа пожарная безопасность и социальная защита муниципального образования .
Пожарная опасность в современной обстановке стала серьезной угрозой для общественной стабильности, спокойствия и материального достатка людей. В период некоторого подъема экономики в области с одной стороны, и снижения уровня жизни ряда слоев населения с другой. Самыми незащищенными, в плане пожарной безопасности, являются малообеспеченные граждане - пенсионеры, лица без определённого рода занятий, социально-разложившиеся личности. По вине данных категорий граждан и происходят пожары.
Противодействовать пожарам, являющимся следствием нищеты и алкоголизма, становится с каждым годом все сложнее. Не дают должного эффекта меры административного воздействия к нарушителям правил пожарной безопасности.
Обновление парка специальной автотехники, ведение строительства, увеличение до нормы численности личного состава и реализация мер социального обеспечения пожарных, требуют больших капитальных вложений.
С целью снижения материального ущерба и гибели людей в результате пожаров одним из рычагов в этой работе является Целевая программа «Пожарная безопасность на 2011 - 2014 годы Муниципального образования «Городское поселение Суслонгер»
Основной целью данной программы является:
Обеспечение необходимых условий для укрепления пожарной безопасности, защиты жизни и здоровья граждан, материальных ценностей от пожаров.
Соответственно ставится следующая задача:
Совершенствование деятельности по организации предупреждения и принятия мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы.
В результате реализации программы к 2014 году ожидается:
– При выполнении намеченных в Программе мероприятий и осуществлении своевременных инвестиций предполагается за этот период достигнуть в борьбе с пожарами положительных результатов, обеспечить относительное сокращение потерь от пожаров, уменьшить гибель и травмирование людей при пожарах, создать более эффективную систему обеспечения пожарной безопасности.
Следующая целевая программа проведение капитального ремонта многоквартирных домов на 2011 год.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса, обусловленное его неудовлетворительным финансово-экономическим состоянием, высокой затратностью, отсутствием стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, низкой платежеспособностью населения, неразвитостью конкурентной среды, привело, как следствие, к высокой степени износа основных фондов. Это относится и к техническому состоянию многоквартирных жилых домов, большая часть которых до последнего времени находилось на балансе и обслуживании муниципальных жилищных организаций.
На 01.01.2011 г. жилищный фонд в муниципальном образовании «Городское поселение Суслонгер» составлял 253,6 тыс. кв. м, в том числе жилищный фонд многоквартирных домов – 216 тыс. кв. м.
В большинстве случаев отдельные инженерные системы и оборудование домов уже отработали свой нормативный срок эксплуатации. В основном это системы водоснабжения, теплоснабжения и канализации.
Общая площадь жилищного фонда многоквартирных домов, подлежащего капитальному ремонту, составляет – 716,6 кв.м.
Актуальность Программы обусловлена рядом социальных и экономических факторов. Социальные факторы связаны с низким качеством жилищных услуг и потенциальной аварийностью жилья, экономические с высокими эксплуатационными затратами на его содержание.
Решение указанных проблем является приоритетным направлением национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и возможно только программными методами, путем проведения комплекса организационных, производственных, социально-экономических и других мероприятий в сроки реализации Программы, аккумулирования средств из бюджетных и внебюджетных источников и координации деятельности всех исполнителей Программы муниципальным заказчиком - координатором Программы.
Основной целью данной Программы является сохранение, восстановление и повышение качества жилищного фонда в муниципальном образовании «Городское поселение Суслонгер».
Для достижения этой цели необходимо решить следующие основные задачи:
Повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства;
Формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом;
Внедрение современных ресурсосберегающих технологий;
Создание безопасных и комфортных условий проживания граждан путем финансовой поддержки проведения капитального ремонта многоквартирных домов;
Поддержка инициативы населения по обеспечению сохранности жилищного фонда и развитие частной инициативы собственников жилищного фонда.
Приведение жилищного фонда в соответствие с установленными нормативами.
Программа реализуется за счет средств бюджетов муниципального образования «Городское поселение Суслонгер» и Республики Марий Эл, средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и внебюджетных источников (платежи собственников помещений многоквартирных домов, инвесторов).
Средства на финансирование работ по исполнению Программы ежегодно предусматриваются в бюджете муниципального образования «Городское поселение Суслонгер».
Средства бюджета Республики Марий Эл на капитальный ремонт многоквартирных домов предоставляются на условиях безвозмездности и безвозвратности, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
Выделение и расходование средств, предусмотренных на реализацию Программы, производится в соответствии с требованиями статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Общий объем финансирования мероприятий Программы составит 1100,000 тыс. руб., в том числе:
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - 701,140 тыс. рублей;
бюджет Республики Марий Эл – 87,516 тыс. рублей;
бюджет муниципального образования – 146,197 тыс. рублей,
внебюджетные источники – 165,147 тыс. рублей (платежи ТСЖ, ЖСК, собственников помещений в многоквартирном доме и инвесторов)
Мероприятия по капитальному ремонту должны стать практическим шагом в реформировании жилищно-коммунального хозяйства района, повышении потребительских качеств, которые будут способствовать увеличению приватизации жилья, развитию форм его самоуправления.
В результате реализации программных мероприятий:
Годовой объем капитального ремонта многоквартирных домов достигнет 1100,000 тыс. рублей .
Таким образом, была рассмотрена практика стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования «Городское поселение Суслонгер». Главным инструментом стратегического управления, как выяснилось, является принятие и реализация целевых программ. Также были рассмотрены наиболее важные и существенные из реализуемых ныне целевых программ.
Внимание к стратегическому планированию в структурах местного управления связано с процессами децентрализации государственного управления, которые способствовали повышению автономности в принятии решений на региональном и местном уровнях. Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, построения новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что и в каком объеме нужно местному сообществу, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению.
В то же время изменение социально-экономической модели государства, радикальные преобразования во всех сферах жизнедеятельности общества, настоятельно требуют пересмотра основ, принципов и форм стратегического управления, совершенствования управленческих стратегий и механизмов, повышения их влияния на развитие муниципальных образований. Стратегическое управление муниципальным образованием в современных условиях играет ведущую роль в системе государственного управления. Важной составляющей частью этой системы управления является институт местного самоуправления.
Сегодня наиболее перспективным в управлении считается стратегическое управление развитием любой территории. Факт приоритета стратегического управления над другими видами подтверждается и активным внедрением его элементов на уровне государства.
Прежде чем обратиться к анализу особенностей стратегического управления территорией, рассмотрим эволюцию взглядов на стратегию и ее роль в развитии государства.
Понимание важности стратегии и стратегического управления первоначально произошло в практике управ-*) ления организацией. Впоследствии новые экономические условия, сложившиеся в России в конце XX в., заставили исследователей и практических работников искать адекватные формы и методы планирования социально-экономического развития городов, в частности, пытаясь по опыту зарубежных стран применять инструментарий стратегического планирования, реализуемый на уровне предприятий 115 .
Стратегическое управление как вид деятельности человека возникло в древние времена для применения в военной сфере и означало разработку и осуществление боевых операций, решающих исход целых кампаний и обеспечивающих победу над противником. Термин «стратегия» дословно переводится как «искусство полководца» (от греч. stratos - войско и ago - веду). Это понятие было известно и в Древнем Китае, где уже в период с 480 по 221 г. до н. э. была написана книга, название которой в русском переводе звучит как «Искусство стратегии». В дальнейшем данный метод управления постоянно совершенствовался и распространялся на другие сферы жизнедеятельности человека, начиная от игр до управления государством. Применительно к хозяйственной сфере термин «стратегия» впервые был использован во второй половине 50-х гг. XX в., сначала в качестве синонима долгосрочного планирования.
Если говорить о современном понимании термина «стратегия», то можно опираться на следующие умозаключения. Понимание стратегии сегодня воспринимается намного шире, чем стратегия организации. Однако следует обратиться к определению данного термина в стратегическом менеджменте.
В теории управления существует два противоположных взгляда на понимание стратегии.Первая точка зрения базируется на таком аргументе: необходимо точно определить конечное состояние, которое должно быть достигнуто через длительный промежуток времени. Затем фиксируется, что необходимо сделать для того, чтобы достичь конечного состояния. После этого составляется план действий с разбивкой по временным интервалам, реализация которого должна привести к достижению конечной, четко определенной цели. В основном именно такое понимание стратегии существовало в системах с централизованной плановой экономикой. При таком понимании стратегия - это конкретный долгосрочный план достижения конкретной долгосрочной цели, а выработка стратегии - это нахождение цели и составление долгосрочного плана.
Такой подход, бесспорно, основывается на том, что все изменения предсказуемы, а все происходящие в среде процессы детерминированы и поддаются полному контролю и управлению. Однако данная предпосылка неверна даже для плановой экономики. Тем более она является неверной в условиях перехода к рыночной экономике. Более того, развитие рыночных экономических систем в последние десятилетия говорит о том, что скорость процессов изменения среды, а также величина дополнительных возможностей, заключающихся в этих изменениях, постоянно возрастают. Поэтому главной основой стратегии должна быть возможность получения преимуществ от изменений.
При втором понимании , использующемся в теории управления организацией, стратегия - это долгосрочное качественно определенное направление развития организации, касающееся сферы, средств и формы ее деятельности, системы взаимоотношений внутри организации, а также позиции организации в окружающей среде, приводящее организацию к ее целям.
С точки зрения стратегического управления территорией, такое понимание стратегии исключает детерминизм развития территории, так как стратегия, определяя направление в сторону конечного состояния, оставляет свободу выбора с учетом изменяющейся ситуации. В данном случае стратегию в общем виде можно охарактеризовать как выбранное направление, путь дальнейшего развития города, реализация которого должна привести его к достижению приоритетных целей.
В узком смысле слова стратегия - это программа, план, генеральный курс достижения стратегических целей в любой области деятельности. В более широком значении стратегия - это обобщающая модель действий, необходимых для достижения поставленных целей управления на основе выбранных критериев (показателей) и эффективного распределения ресурсов.
Стратегии развития территории могут быть обоснованными только в случае применения к их разработке научных подходов, методов системного анализа, прогнозирования и оптимизации. Для выработки стратегических решений по вопросу развития территории следует к процессу их разработки применять системный, комплексный, интеграционный, маркетинговый, функциональный, динамический, воспроизводственный, процессный, нормативный, оптимизационный, административный, поведенческий, ситуационный и другие подходы.
Однако в настоящее время к разработке стратегий применяются только отдельные подходы и методы, вследствие чего стратегии утверждаются к реализации недостаточно обоснованными, что приводит к неэффективному использованию ресурсов.
В свою очередь термин «стратегическое управление» был введен в обиход на стыке 60-80-х гг. для того, чтобы обозначить разницу между текущим управлением на уровне производства и управлением, осуществляемым на высшем уровне. Необходимость фиксации такого различия была введена, в первую очередь, изменениями условий бизнеса. Ведущей идеей, отражающей сущность перехода от оперативного управления к стратегическому, явилась идея необходимости переноса центра внимания высшего руководства на окружение, для того чтобы соответствующим образом и своевременно реагировать на происходящие в нем изменения.
В практике территориального управления осознание необходимости стратегического управления пришло на смену традиционной концепции стратегического управления экономикой, которая основывалась на централизованном планировании отраслей и пропорций народного хозяйства на основе межотраслевого баланса, минимальных потребностей населения и преимущественного роста средств производства по сравнению с производством предметов потребления. Эта концепция реализовывалась в СССР.
При переходе к рыночной экономике традиционная концепция потеряла свою значимость. Вместе с тем, она требует внимательного изучения и может быть трансформирована в теорию государственного регулирования экономики.
В последнее время всё большую актуальность приобретает социальная концепция стратегического управления, базирующаяся на повышении уровня социально-экономического развития экономических систем на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан. Методологической основой концепции являются планирование роста качества жизни населения и обеспечение таких пропорций развития муниципалитета, которые способствуют достижению поставленных стратегических целей управления.
Социальная концепция обладает собственными характеристиками, которые принципиально отличают ее от традиционной:
♦> во-первых, это примат социальных и материальных
потребностей человека над производственными;
♦> во-вторых, это постановка стратегических целей и оценка степени их достижения по критерию качества жизни населения;
❖ в-третьих, это альтернативность вариантов развития региона (муниципалитета) в зависимости от геополитической обстановки и влияния внешних и внутренних факторов среды.
Рассмотрим некоторые аспекты стратегического управления территорией. В работе «Стратегическое управление: регион, город, предприятие» под редакцией Д.С. Львова дается следующее определение понятия «стратегическое управление» - это управленческая деятельность, направленная на достижение поставленных целей в условиях нестабильной, конкурентной, рыночной среды, включающая диагностический анализ состояния региона, стратегическое планирование и реализацию выбранной стратегии.
Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.
Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.
Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.
Система стратегического управления муниципальным образованием представляет собой часть общего управления и включает в себя следующие составные части: получение, анализ и оценка необходимой информации; выработка и принятие решений и организация их выполнения; анализ полученных результатов и внесение корректировок в ход дальнейшей работы. Указанные составные части в отличие от текущего управления нацелены на решение глобальной задачи управления. Помимо определения видения, миссии и целей каждая стратегическая программа включает в себя характеристику потребности в ее разработке, описание места программы в общей или функциональной стратегии, формулировки общей цели и целей подсистем (участников программы), описание взаимосвязей подсистем и ресурсов, необходимых для реализации программы, и т.д.
Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков:
А) целеобразование и целеполагание - выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов;
Б) нормативно-правовое проектирование - формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т.д.), социальных гарантий и норм их реализации. Данный блок является наиболее значимым, поскольку никакие замыслы и программы не будут исполнены, если они не доведены до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов.
В) организационное проектирование - формирование организационных структур, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без их наличия реализация стратегических задач будет невозможной;
Г) планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.
Анализируя сказанное, стратегическое управление муниципальной деятельностью можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 7.
| Блок целеобразования и целеполагания | Выработка общей стратегии развития. Разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов | |
| Блок нормативно-правового проектирования | Формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, решений и т.д.), гарантий и норм их реализации | |
| Блок организационного проектирования | Формирование системы органов власти и управления, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций | |
| Блок планирования | Разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования | |
Рис. 7. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью
Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов.
В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.
1. В сфере взаимодействия власти и населения:
❖ переход от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;
❖ от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;
❖ от подчинения к пониманию;
❖ от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;
♦> от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;
❖ от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.
2. В сфере использования ресурсов:
❖ переход от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;
❖ переход от мобилизационного использования (на неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.
3. В сфере планирования - переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения.
4. В сфере организации и структуры управления:
❖ переход от раздельного решения вопросов функционирования и развития к совместному, согласованному;
❖ от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.
Стратегия развития муниципального образования - это важнейший элемент, в котором формируются окончательные выводы о целях социально-экономического развития территории, факторах и механизме его достижения, а также о методах управления этим развитием 122 .» Выводы делаются с учетом новых тенденций и особенностей социально-экономического развития региона, страны и муниципального образования. В основу концепции должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ ресурсов развития, а также конкурентные преимущества муниципального образования.
На основе концепции стратегии развития муниципального образования формируется план конкретных стратегических действий, представляющий собой вектор развития муниципального образования, который имеет следующий порядок формирования:
❖ стратегический анализ муниципального образования;
❖ разработка и оценка сценариев развития на основе эталонной и действующей стратегий;
❖ выработка философии развития муниципального образования, включающая в себя определение видения, миссии, целей и задач муниципального образования;
❖ определение подходов и методов разработки стратегических планов и действий.
Ключевым звеном концепции развития муниципального образования выступает определение его видения, миссии, целей и задач, т.е. то, что называют «философией развития» 124 . При стратегическом управлении важно помнить о так называемой иерархической структуре стратегии, которая заключается в следующем: то, что на высшем уровне управления считается средством достижения каких-либо целей, на более низких уровнях оказывается целью. Из этого следует, что стратегия, разработанная для муниципального образования в целом, выступает в качестве цели по отношению к органам местного самоуправления, действующим на соответствующей территории.
Исходя из вышесказанного, определяются основные подходы и методы разработки стратегии развития муниципального образования. При отсутствии стратегий как документа предпринимаются попытки выделения факторов, характеризующих деятельность муниципального образования. Это необходимо для того, чтобы затем выдвинуть гипотезу о содержании возможно действующей стратегии. При этом проводится анализ как внутренних, так и внешних параметров муниципального образования. В качестве критериев выбора стратегии используются сильные стороны и внешние возможности, цели и все виды ресурсов.
Все подходы к разработке стратегии муниципального образования сводятся к тому, что стратегия представляет собой сочетание стратегического анализа и интуиции разработчиков, коими в первую очередь должны являться те субъекты, которые затем будут детализировать и реализовывать стратегию. Важным является и то, что стратегия никогда не может быть продумана и просчитана до конца, и ее корректировка по мере изменения внешних и внутренних условий - необходимая процедура. К тому же универсального, пригодного на все случаи жизни метода разработки стратегии не существует.
Наиболее эффективным является метод «рисования образов» (образа настоящего и будущего, желаемого состояния) 125 и последующее их описание, для определения «разрыва» между мечтой и реальностью. Формализовать процесс описания мечты и действительного состояния муниципалитета можно путем сопоставления настоящего и будущего состояния муниципального образования, которое представлено глазами стороннего наблюдателя и глазами одного из жителей муниципального образования изнутри. Взгляд со стороны направлен на оценку возможностей и угроз, определение конкурентного положения муниципального образования, соответствия его одной из типовых стратегий, а также на то, что из ресурсов поступает в муниципальное образование и что оно передает во внешнюю среду, переработав указанные ресурсы.
Видение муниципального образования изнутри направлено на описание потенциала муниципального образования (его сильных сторон) и назревших проблем, определение ключевых компетенций, а также особенностей управления территорией и стратегического вектора развития муниципального образования. На данном этапе особое искусство состоит в умелом трансформировании множества слабых сигналов в систему, представляющую настоящее и будущее состояние муниципального образования. Являясь платформой мотивации развития муниципального образования, миссия отражает своего рода амбиции лидера и его команды. Поэтому при разработке миссии учитывается не только потенциал муниципального образования и его взаимодействие с внешней средой, но и взаимодействие субъектов целеполагания (власть бизнес, сообщество), имидж муниципального образования и многое другое.
Каждое муниципальное образование имеет право на свой подход к стратегическому управлению, в том числе и к определению формата стратегии как документа и к ее содержанию. Однако общие подходы к содержанию такого важного документа стратегического характера должны быть выдержаны, иначе вряд ли можно ожидать жизненности от стратегии. А такой она может стать только тогда, когда будет иметь конкретную программу действий. Для этого определение содержания стратегии как документа должно опираться на методы исторического и структурно-функционального анализа. Исторический подход предусматривает исследование генезиса муниципального образования, движущих сил и источников его организации и развития. Использование метода сравнительно-исторического анализа в сочетании со структурно-функциональным позволяет, с одной стороны, увязать появление нового уровня социально-экономического развития МО во времени с изменениями структурной организации, с другой - выявить закономерности качественных изменений его социально-экономического развития. В совокупности речь идет о знании внутренних закономерностей развития муниципального образования.
Соединение этих знаний с результатами анализа стартовых условий его социально-экономического развития и оценкой внешних условий создает достаточные предпосылки для формирования научно обоснованной программы социально-экономического развития муниципального образования. Источником всякого развития являются противоречия. Для муниципального образования это означает, что для формирования стратегического выбора следует выявить и описать внутренние и внешние противоречия развития муниципального образования как сложной социально-экономической системы. В качестве внутреннего источника развития можно рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью.
Содержание стратегии должно соответствовать варианту развития, который носит пессимистичный, реалистичный или оптимистичный характер 127 . Каждый из них, в свою очередь, предполагает несколько видов стратегии. На разных этапах развития муниципального образования эти варианты могут изменяться, комбинироваться и дополнять друг друга. Такой подход во многом предопределяет эффективность формирования стратегии развития муниципального образования.
Загрузка...
