Стратегическое планирование развития территории (на примере Н. Новгорода). Разработка стратегии развития территорий Стратегическое планирование в городах России

2.1Основные принципы разработки стратегического планирования

Разрабатывая собственные проекты, направленные на содействие российским городам в современном планировании экономического развития, Фонд “Институт экономики города” исходит из того, что городу необходимо, прежде всего, самому определить стратегию своего развития и разработать совокупность практических мер по реализации этой стратегии. Основные положения такого плана экономического развития (или другого документа - название принципиального значения не имеет) должны, на наш взгляд, быть следующими:

План должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном городе и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть несколько сценариев развития города и при планировании ориентироваться на наиболее вероятный из них. Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

Работа над планом должна исходить из требования повышения демократичности процессов управления городской экономикой. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей городского сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, научные и учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и быть рассчитан на средне/долгосрочную перспективу. План должен включать в себя концепцию развития города и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

Важнейшей чертой плана экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализация плана подразумевает его периодическую конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов городского сообщества на развитие города.

Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство городского руководителя, а залогом его успешного исполнения - поддержка всем городским сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти.

В настоящее время в большинстве российских городов работа по планированию экономического развития обычно ведется самой администрацией города, чаще всего комитетом по экономике или отделом социально-экономического развития. Планирование развития города силами городской администрации имеет ряд минусов, связанных с большим объемом текущей оперативной работы, забюрократизированностью процесса принятия решений, недостаточно высоким уровнем оплаты труда, нередко недостаточной квалификацией специалистов.

Как правило, работа этих подразделений имеет мало общего с разработкой плана развития города в его современном понимании. Подготовка сегодняшних планов социально-экономического развития обычно заключается в механическом сведении различных, мало связанных между собой программ, подготовленных отраслевыми департаментами администрации. Эта работа проводится “снизу вверх”, без разработанной концепции развития города, без обоснованных приоритетов очередности выполнения и финансирования отдельных программ.

Десятилетиями складывавшиеся стереотипы кулуарной работы чаще всего не позволяют учитывать реалии новых экономических процессов, в частности - формирование новой активной группы субъектов городской социально-экономической жизни. К ним относится частный хозяйственный сектор (производственные и торговые предприятия, банки, предприятия сферы услуг и др.), а также активно развивающиеся общественные структуры самого различного профиля (политические, профсоюзные, экологические, ветеранские и прочие организации). Действенность управления администрации зависит от того, насколько точно учтены интересы этих структур в принимаемых решениях, насколько точен просчет эффекта принимаемых решений для сообщества в целом, и для бизнеса в частности. Зачастую городская администрация не считает для себя необходимым делать подобные расчеты, и, соответственно, не располагает в своем штате специалистами соответствующего профиля.

Задачи организации современного планирования экономического развития, решаемые в условиях перехода к рыночным отношениям, практически полного отсутствия административных директив вышестоящих уровней власти и необходимости принятия самостоятельных экономически обоснованных решений, требуют выполнения ряда условий.

Во-первых, процесс работы над планом городского развития должен быть инициирован городским руководителем (мэром). Прежде всего, городской лидер должен убедить городское сообщество в необходимости принятия и реализации плана городского развития, преодолеть противодействие оппонентов. Впоследствии, функции практического организатора работы по планированию могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику городской администрации достаточно высокого ранга, получившему соответствующее официальное поручение. Однако в любом случае необходимо сохранение всесторонней и постоянной поддержки главы города, обладающего реальной властью. Зарубежный, в частности американский, опыт показывает, что наиболее часто именно недостаток политической поддержки являлся причиной провалов программ экономического развития муниципалитетов.

Во-вторых, к процессу выработки концепции развития города и подготовки плана экономического развития необходимо подключить городскую общественность. В работе по планированию должны участвовать городские организации или отдельные горожане, которые:

а) сами являются субъектами городской социально-экономической жизни и, соответственно, имеют свои цели, которые необходимо учитывать в ходе разработки плана развития города;

б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;

в) обладают интеллектуальным, кадровым, организационным, материально-финансовым потенциалом, который может быть использован в ходе работы по планированию.

Кроме того, в работе по планированию обязательно должны участвовать представители вышестоящей власти (федеральной, региональной), которая, во-первых, имеет свои интересы в ходе развития территорий, во-вторых, обладает достаточными рычагами (административными, правовыми, финансовыми) для влияния а ситуацию в городе.

Для того чтобы выполнить данные условия и обеспечить баланс интересов разных представителей города, необходимо найти соответствующие схемы их привлечения к планированию. Схемы могут быть разными и зависят от многих факторов, включая размер города, экономическую ситуацию в нем, цели экономического развития, степень заинтересованности частного и общественного секторов в экономическом развитии, финансовые и кадровые ресурсы города.

Первый вариант привлечения к разработке плана экономического развития “внешних” специалистов - создание на основе городской администрации расширенной рабочей группы. Основу группы составляют специалисты администрации города, кроме того, в состав группы могут быть приглашены представители различных городских, а также региональных, организаций, заинтересованных в ходе создания плана и способных оказать реальную помощь. Представители этих организаций могут привлекаться к работе в качестве экспертов (возможно - на платной основе), либо - в ходе обсуждений проектов документов, подготовленных более узким составом группы (главным образом на общественной основе). Примером может быть организация такой группы в городе Пскове в ходе выполнения проекта Фонда “Институт экономики города”. В нее, кроме сотрудников городского комитета по экономике, вошли сотрудники независимого псковского Центра регионального планирования и развития территорий, Псковского политехнического института и некоторых других организаций. Работа по организации рабочих групп в российских городах сталкивается с определенными трудностями, в частности с привлечением к данной работе представителей городского бизнеса, а также высших городских чиновников. Видимо, по мере развития практики городского экономического планирования участие компетентных лиц города в такой работе получит большее распространение.

Другим распространенным вариантом является сотрудничество администрации с существующей в городе организацией, чаще всего какой-либо городской исследовательской организацией, консалтинговой фирмой, ВУЗом и т. д. Работа с такой организацией осуществляется путем заключения с ней договора на выполнение работ разового или долговременного характера. Так, в Нижнем Новгороде к такой работе привлекались Нижегородский институт менеджмента и бизнеса и Нижегородский институт экономического развития, в Хабаровске - Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка.

Относительно новой схемой привлечения всех реально работающих по данной или смежной проблематике городских структур к решению задач планирования экономического развития является создание в городе новой специализированной организации, например Агентства экономического развития (АЭР). В этом случае город может выступить как один из учредителей такого Агентства, используя в качестве уставного фонда собственные интеллектуальные, информационные ресурсы, передавая создаваемой организации объекты недвижимости или другое имущество. Практическая реализация такой формы пока отмечается в основном за рубежом. В США она распространена в виде различных корпораций местного развития. Есть удачные примеры реализации этой концепции и в Европе, например, в испанской Барселоне.

Планирование экономического развития города имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов. Существуют разные варианты обозначения этапов по созданию плана городского экономического развития, однако их различия не носят принципиального характера. Эти этапы могут быть обозначены следующим образом.

Инструментарий стратегического планирования социально-экономического развития территорий довольно обширен, учитывая, что он все активнее пополняется за счет внедрения частных практик коммерческого менеджмента в систему публичного управления. Модернизация принципов муниципального управления, грамотное применение инструментов стратегического планирования в публичном управлении может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективными самих субъектов стратегического планирования.

Стратегическая программа социально-экономического развития может рассматриваться не только как элемент стратегического полипроектного плана, но и как основной инструмент стратегического планирования программно-целевого характера, причем характерный именно для сферы публичного управления. В этом случае программа и собственно метод программирования как инструменты стратегического планирования обеспечивают баланс целей, задач, ресурсов. Данный инструмент позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных в реализации мероприятий программы участников. Результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов.

В основе программ социально-экономического развития лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований: Постановка проблемы в современных условиях // Управление развитием территории. 2008. № 1. С. 25..

В некоторых случаях для построения структуры концепции социально-экономиечского развития крупного города полезно применять методы системной декомпозиции Чистяков В.М. Прогнозно-аналитические исследования и проектирование сценариев при разработке концепции социально-экономического развития крупного города / Методические материалы. URL: http://www.citystrategy.leontief.ru (дата обращения: 03.03.2011).. В их совокупности, пожалуй, наиболее высокой конструктивной мощью обладает подход к декомпозиции системы «большой город», основанный на использовании предложенного Л.Г. Шатихиным метода структурных матриц Шатихин Л. Г. Структурные матрицы и их применение для исследования систем. М.: Машиностроение, 1991. 256 с..

Такой подход в начале 90-х годов активно использовалась автором этого метода и его учениками при формировании концепции развития города Киева. Традиционным в системной декомпозиции задач перспективного развития городов, применяемым в концептуальном проектировании для разработки стратегических направлений и оценки их приоритетности, является метод построения «дерева целей». Применение этого метода, прежде всего, требует четкого определения генеральной цели развития системы «большой город» и выбора принципов выделения подцелей. В качестве генеральной цели стратегии развития городов, как в России, так и за рубежом, чаще всего принимается ориентация сообщества на улучшение качества жизни городского населения. Как правило, это общие «лобовые» формулировки типа «Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения города», но иногда цель ставится очень узко, например, повышение средней зарплаты горожан за n лет до уровня m тысяч рублей. В ряде городов генеральная цель при формировании концепции развития определялась как преодоление иммиграции жителей и рост населения за счет мигрантов (например, в 70-х годах в Балтиморе, США), структурная перестройка экономики (80-е годы, Дортмунд, ФРГ), привлечение капиталов (80-90 гг., Мюнхен, ФРГ), реконструкция центральной части города (70-е годы, Миннеаполис, США) и т.п..

Применение метода построения сценариев в процессе прогнозирования социально-экономического развития территории - еще один часто применяемый инструмент. Прогнозирование - система научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития. Метод сценариев - это метод декомпозиции задачи прогнозирования, предусматривающий выделение набора отдельных вариантов развития событий (т.е. сценариев), в совокупности охватывающих все возможные варианты развития. При этом каждый отдельный сценарий должен допускать возможность достаточно точного прогнозирования, а общее число сценариев должно быть обозримо. Чаще применяются сценарии по трем возможным вариантам будущего развития: оптимистический, реалистический и инерционный.

Возможность подобной декомпозиции не очевидна. Этапы прогнозирования лишь частично формализуемы. Существенная часть рассуждений проводится на качественном уровне, как это принято в общественно-экономических и гуманитарных науках. Одна из причин заключается в том, что стремление к излишней формализации и математизации приводит к искусственному внесению определенности там, где ее нет по существу, либо к использованию громоздкого математического аппарата Орлов А.И. Сценарии социально-экономического развития России на период до 2007 года и в XXI веке. URL: http://www.thewalls.ru (дата обращения: 18.05.2011). .

Все чаще для постановки сценариев используют аналитические системы, использующие компьютерное моделирование социально-экономического развития территорий. Такие системы включают комплексы имитационных моделей, разработанных на основе методов системной динамики и высокотехнологичных решений в области компьютерного моделирования и позволяют:

* прогнозировать основные показатели социально-экономического развития регионов, включая финансовые и экономические, в территориальном разрезе, проводить комплексный анализ рыночного равновесия, анализ и прогноз уровня и качества жизни населения региона;
* производить многовариантные сценарные расчеты на основе имитационных моделей с учетом параметров налоговой, инвестиционной, бюджетной, структурной и денежно-кредитной политики, социальной и тарифной политики,
* анализировать сценарии и социально-экономических последствия реформирования в таких сферах, как жилищная, здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение,
* планировать муниципальные заимствования при различных стратегиях управления муниципальным внешним и внутренним долгом Лычкина Н.Н. Системы поддержки принятия управленческих решений и инструменты сценарного планирования социально-экономического развития территорий. URL: http://www.mbiprogram.ru (дата обращения: 18.05.2011)..

Стратегические планы социально-экономического развития городов (в тех случаях, когда они вообще разрабатываются) рассматриваются иногда как некоторые однажды принятые статичные документы, над которыми не ведется постоянная работа по их обновлению, дополнению, уточнению и корректировке. Важно регламентировать не только процессы разработки, принятия и реализации концепции и планы стратегического комплексного социально-экономического развития города, но и порядок их обновления и корректировки. Это значит, что необходим хорошо разработанный инструмент диагностики реализации планов. Именно он позволит понять изменения во внешней и внутренней ситуации, выявить ошибки и в конечном счете осуществить «обновления и корректировки». Нам кажется необходимым, изучая и осмысливая возможности реализации стратегий, обратить внимание на тот факт, что важнейшим инструментом стратегического планирования следует считать мониторинг выполнения стратегических планов, который даст реальное представление о выполнении или продвижении к выполнению целей и задач плана.

Мониторинг - процесс непрерывного наблюдения за внедрением намеченных мероприятий и анализа причин их невыполнения Гранберг А.Г., Львов Д.С., Обозов С.А. Стратегическое управление: Регион, город, предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2004. С. 337.. Целью мониторинга является решение проблем на основе организованного контроля выполнения плана в условиях заданных ограничений по времени и ресурсам.

Мониторинг базируется на сбалансированной системе показателей (далее - ССП), которая включает как финансовые показатели, так и нефинансовые: отношения с потребителями, внутренние бизнес-процессы, обучение и развитие (навыки и знания). По существу, ССП - это инструмент для перевода стратегии территории в исчерпывающий набор показателей. Этот набор представляет основу системы стратегического управления развитием организации. Показатели реализации стратегии - важнейший механизм обратной связи, необходимой для ее динамической настройки и улучшения. Для конкретизации показателей учеными была разработана так называемая карта стратегии. Это - визуальное представление стратегии организации, а также процессов и систем, необходимых для ее воплощения. Карта стратегии используется для разработки ССП, которая, строго говоря, является инструментом мониторинга осуществления стратегического плана.

Европейский опыт развития территорий с использованием программных методов показал, что одной из важных акций в процессе стратегического планирования является оценка качества этого процесса. Она позволяет определить, что было сделано хорошо и качественно, а в какой сфере требуется дополнительная работа. Оценка, кроме этого, позволяет провести анализ, сопоставив эффект от осуществления стратегического плана с теми целями и задачами, которые планировалось решить.

Инструментом, позволяющим оценить качество стратегического планирования в конкретной территории и указать на направления, по которым оно может быть улучшено, являются различные методики оценки реализации стратегических планов. Для этого задается некоторый набор признаков (индикаторов), которым должны удовлетворять процесс стратегического планирования и стратегический план, и формулируются критерии, позволяющие оценить степень выраженности данных признаков.

В данном исследовании проведена оценка качества стратегического планирования в городе Екатеринбурге с применением методики, подготовленной в 2001 г. МЦСЭИ «Леонтьевский центр»Жихаревич Б. С., Яновский А.Э. Как оценить качество стратегического планирования: Практическое пособие: Территориальное стратегическое планирование. Т 2. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2002. 43 с..

Данная методика оценки качества стратегического планирования позволяет оценить:

- процесс стратегического планирования и систему стратегического партнерства;
- непосредственный результат стратегического планирования - стратегический план (содержание и форма);
- конечные результаты стратегического планирования - улучшения в экономике и качестве жизни населения города, происходящие вследствие реализации стратегического плана.

Оценка качества стратегического планирования представляет собой набор процедур, выполнение которых позволяет получить формализованную оценку - в виде набора баллов и неформальную оценку - заключение эксперта, который проводил оценку.

Глобальная цель оценки - содействовать распространению на муниципальном уровне эффективного стратегического планирования, как средства достижения существенных положительных изменений в жизни населения территорий.

Применение методики оценки результативности стратегического планирования может позволить городам решить их локальные задачи, связанные с организацией стратегического планирования.

В отдельных территориях оценка позволяет:

* определить направления совершенствования процесса стратегического планирования (для городов, продолжающих работу над планом);
* определить необходимость и направления доработки стратегического плана в текущем или следующем цикле стратегического планирования (для городов, подготовивших текст стратегического плана);
* оценить ход реализации и сделать выводы о необходимости корректировки плана или укреплении механизма реализации (для городов, где стратегический план реализуется).

В применяемой в данном исследовании методике оценка результативности стратегического планирования определяется как вектор из четырех оценок следующих составляющих:

процесс стратегического планирования и система стратегического партнерства;

оформление и продвижение стратегического плана;

результаты процесса стратегического планирования и реализации стратегического плана.

Таким образом, на основе разработанной методологии и изученных нормативно-правовых основ стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, в следующей главе мы осуществим оценку данного процесса в муниципальном образовании город Екатеринбург.

Введение…………………………………………………………………...3

муниципальных образований городского типа…..………………………7

1.1 Основные понятия и определения…………………………………7

муниципальных образований городского типа……………………….….9

Глава 2. Методические основы территориального стратегического

планирования ……………………..………………..……………………..16

2.1 Основные принципы разработки стратегического плана…………..16

2.2 Анализ условий и ресурсов социально-экономического развития

города………………………………………………...……………….……21

методического обеспечения территориального стратегического

планирования……………………………………………………………...24

3.1 Совершенствование стратегического планирования развития

муниципальных образований………………………………….…………24

Заключение……………………………………………………………………….30

Источники и литература………………………………………………………...32

ВВЕДЕНИЕ

Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции РФ система местного самоуправления призвана «обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения», к которым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Актуальность проведенного исследования обусловлена тем, что действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность. На смену ей должна была придти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества. В тоже время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с восьмидесятых годов XX века.

Актуальность темы данной работы обусловлена также и тем, что современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. При этом само понятие «развитие» в отношении муниципальных образований до сих пор вызывает много дискуссий.

Степень разработанности темы . Проблемы управления и планирования социально-экономического развития городов и поселений вызывают значительный интерес в обществе, широко рассматриваются в зарубежной и российской экономической литературе. Теория и опыт стратегического планирования, развития местного самоуправления в зарубежных странах, представляют несомненный научный и практический интерес, подробно рассматриваются в работах Р. Акоффа, Дж. Брайсона, Д. Волфсона, Г. Гордона, Л. Гудстайна, Р. Кемпа, Г. Минцберга, А. Миллера. Однако, из-за значительных различий в условиях функционирования муниципальной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации, возможности использования научных результатов, полученных зарубежными исследователями, порой ограничены. Дополнительные сложности вносит уникальный характер переходного периода, переживаемого в настоящее время в Российской Федерации, зачастую непредсказуемо меняющиеся «правила игры» в сфере перераспределения полномочий между уровнями власти.

Большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли российские ученые начала века: H.H. Авинов, Л.А. Велихов, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман. Работы указанных авторов содержат как детальный анализ основ возникновения земского и городского самоуправления, коммунального хозяйства и городских финансов, так и практические подходы к их развитию. Многие теоретические положения, разработанные российскими учеными в начале века, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.

Среди современных российских исследований в области местного самоуправления и социально-экономического развития территориально-административных образований следует особо отметить работы А.Е. Балобанова, И.Н. Бродского, Г.И. Вобленко, В.А. Воротилова, Б.М. Гринчеля, М.А. Русакова, Б.С. Жихаревича, М.И. Кныша, А.Е. Когута, О.П. Литовки, А.Н. Петрова, В.Е. Рохчина, A.A. Румянцева, И.И. Сигова, A.M. Ходачека, В.М. Ходачека и других. Исследования названных авторов сосредоточены на различных аспектах социально-экономического развития территорий, стратегическом планировании, муниципальном менеджменте и т.д. Вместе с тем, как зачастую отмечают сами исследователи, пока еще преждевременно говорить о формировании единого методического и организационного обеспечения процесса разработки и реализации стратегических планов развития в муниципальных образованиях.

Цели и задачи исследования . Основной целью данной работы является разработка рекомендаций по совершенствованию процесса территориального стратегического планирования на основе обобщения и анализа существующего научного и практического опыта, выявления проблем и недостатков в организационном и методическом обеспечении этого процесса.

Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:

Определить место и назначение территориального стратегического планирования в системе управления муниципальным образованием;

Определить причины, по которым стратегическое планирование на сегодняшний день получило широкое распространение в практике управления развитием муниципальных образований в Российской Федерации;

Сформулировать и обобщить организационно-методические основы территориального стратегического планирования;

Определить этапы процесса территориального стратегического планирования и требования к его организации;

Исследовать практический опыт разработки стратегических планов развития муниципальных образований на современном этапе в России, провести критический анализ этого опыта с целью выявить наиболее характерные проблемы и недостатки;

Разработать и предложить муниципальным служащим и специалистам, привлекаемым к стратегическому планированию, инструмент для проведения самостоятельной оценки и контроля соответствия разрабатываемых документов требованиям, предъявляемым к стратегическому плану.

Объект и предмет исследования . Объектом исследования являются муниципальные образования городского типа.

Предметом исследования является стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований городского типа, организационно-методическое обеспечение этого процесса и практический опыт его применения.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных исследователей в области теории местного самоуправления, экономики города и муниципального хозяйства, стратегического планирования.

Мной использовались общенаучные методы познания социально-экономических процессов, сочетание дедуктивного и индуктивного анализа, методов абстракции. С помощью метода контент-анализа изучались стратегические планы, концепции социально-экономического развития городов. Проанализированы статистические материалы и нормативно-правовые акты федерального и местного уровня, касающиеся предмета исследования. При обобщениях широко применялся системный метод.

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ И КОНТЕКСТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ГОРОДСКОГО ТИПА

1.1. Основные понятия и определения

Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. И как всякая наука, переживающая период быстрого накопления новых знаний и переосмысления достижений прошлого периода, требует более внимательного отношения к применяемой терминологии. За старыми терминами может скрываться новое содержание, а новые термины еще не попали в толковые словари. По существу данный раздел является вводным, так как основное внимание в нем уделено трактовке нескольких ключевых понятий, без которых, однако, не возможно правильное понимание дальнейшей логики изложения материала.

Некоторые авторы, специалисты в области муниципального самоуправления и муниципальной экономики, указывают на существование устойчивого заблуждения по поводу того, что муниципальное хозяйство нередко отождествляют с самим муниципальным образованием, т.е. многие считают, что муниципальное хозяйство и есть город или иное муниципальное образование. Однако, понятие города (муниципального образования) как справедливо отмечается в работах Л.А. Велихова значительно более сложное и, если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

В связи с этим крайне важным является вопросы:

О планировании и формах организации взаимодействия всех составляющих муниципального хозяйства;

О планировании развития самого муниципального образования.

Следует различать такие понятия как «развитие муниципального образования» и «развитие муниципального хозяйства». Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного значения без первого. В этом исследовании мы постараемся рассмотреть поселение (муниципальное образование) именно как целостную социально-экономическую систему, по отношению к ней мы и будем рассматривать вопросы социально-экономического развития.

Термин «поселение» имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С.И. Ожегова под словом «поселение» следует понимать «Населенные пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». Под населенным пунктом С.И.Ожегов понимает «общее название мест с постоянными жителями», используемое, как правило, в официальных отношениях. В Конституции Российской Федерации используется термин «поселение». Основной Закон различает городские и сельские поселения.

Под поселением в настоящей главе мы будем понимать место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди.

Термин «муниципальное образование» вошел в употребление с появлением Гражданского Кодекса Российской Федерации, в котором этот термин впервые встречается. Появление термина обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, какими является городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятиям «поселение» и «муниципальное образование» не дается. Сопоставляя Конституцию Российской Федерации и Гражданский Кодекс Российской Федерации, можно сделать заключение, что под муниципальными образованиями понимается и некая территория, на которой проживает население (необязательно компактно) и определенный статус (статус муниципального образования), позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление.

Как частный случай, муниципальное образование и поселение в правовом отношении могут означать одно и тоже явление: в случае, если поселение имеет статус муниципального образования, то понятия «поселение» и «муниципальное образование» совпадают. Однако Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены случаи, когда поселение может не являться муниципальным образованием, т.е. население этого поселения не осуществляет самостоятельно местное самоуправление на своей территории. Поэтому употребление этих терминов несет, вообще говоря, разную смысловую нагрузку.

Сегодня в России, вслед за другими странами, отмечается всплеск интереса к проблеме экономического развития муниципальных образований, прежде всего городов. Методическими разработками в этой сфере занимаются государственные учреждения, высшие учебные заведения, негосударственные исследовательские центры, консалтинговые фирмы, и, разумеется, сами города и их ассоциации.

Интерес к вопросу экономического развития городов в России можно объяснить несколькими причинами.

Во-первых, он объективен по своей природе. Тема экономического развития городов и других типов поселений не является принципиально новой. Города существуют давно, и основой жизнеобеспечения и повышения качества жизни, населяющих их людей всегда была экономическая деятельность. Вряд ли найдется город, руководители и жители которого отрицательно ответят на вопрос о том, нужно ли в принципе заниматься его экономическим развитием.

Во-вторых, именно в России этот интерес получил особый импульс. Это связано с тем переходным периодом, который переживает сегодня страна и ее города, являющиеся одновременно “локомотивами” этого исторического процесса и “индикаторами” того положения, в котором находится российское общество.

Условия экономического развития городов в нашей стране за последние годы значительно изменились, причем наряду с открывшимися возможностями возник ряд сложностей.

В целом, применительно к современной России можно говорить о качественных сдвигах в сфере местного экономического развития. Значение этих сдвигов нередко ускользает из внимания за текущими трудностями, однако оно поистине революционно. Конституцией Российской Федерации 1993 года, отделившей местное самоуправление от государственной власти, и Федеральным Законом “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” определены основные принципы местного самоуправления. Российские муниципалитеты получили самостоятельность, основанную на разграничении компетенции разных уровней власти, определении предметов совместного ведения и передачи части полномочий сверху вниз. Экономической основой местного самоуправления в России стало право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами. Муниципальные органы власти получили возможность и обязанность заниматься развитием собственной экономики в интересах проживающих на их территории людей.

Вместе с тем, для многих городов оказывается трудным воспользоваться открывающимися возможностями. Тому есть много причин - как “внешнего” характера, так и “внутреннего”, связанного с необходимостью перестройки организационной среды, а нередко и психологии людей, занимающихся вопросами городского развития.

“Внешние” условия экономического развития российских городов и других муниципальных образований меняются, но остаются очень непростыми. Слишком быстрая смена общественно-политической формации обострила отрицательные черты наследия предшествующего периода, поставила новые проблемы.

Экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно бьет по городам. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной “контакта” с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.

Для городов, буквально брошенных в условия рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства. сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную “сверху” функцию в рамках так называемой “политики размещения производительных сил”, ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь, и часто - на экономическую “монофункцию”. Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге, в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжелое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями. Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах, градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля (к числу таких городов относится большинство так называемых “малых” городов).

Условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной финансово-экономической основы развития, а также, сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях, правовую неопределенность в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, взаимоувязанные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т.п.

Наконец, необходимо упомянуть об изменившихся международных условиях. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит ее интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные.

Однако дело не ограничивается только сложностью “внешней” среды. Все более заметными становятся проблемы субъективного характера.

Первая из них - недостаточно активная позиция самих городов. В соответствии с реалиями рыночной экономики российские города превращаются в самостоятельные экономические субъекты. В нормальных экономических условиях (отличных от чрезвычайных - стихийных бедствий, например) города, которые стремятся заниматься своим экономическим развитием, не должны делать ставку на реальную помощь государства - как организационную, так и материальную, в частности, в виде дотаций на развитие городского хозяйства и централизованных государственных инвестиций в экономику.

Вторая проблема связана с трудностями организационного характера. В городах складывается типичная противоречивая ситуация: сотрудники городских администраций знают ситуацию в собственных городах, обладают разнообразной, порой уникальной информацией, однако вопросами самостоятельного определения места города и стратегических направлений его развития они практически не занимаются. Причинами этого являются отсутствие опыта такой работы или просто отступление стратегических задач на второй план на фоне текущей работы. Одновременно, специалисты, знакомые с подходами к муниципальному экономическому планированию - представляющие либо местные, либо иногородние учреждения - либо плохо владеют ситуацией в городе, либо остаются со своими рекомендациями невостребованными.

Практика работы в городах России показывает, что экономическое развитие городов представляет собой настолько сложный процесс, в котором переплетаются столь многочисленные интересы, что для дальнейших рассуждений имеет смысл провести хотя бы некоторую методическую систематизацию.

На смену централизованному плановому развитию населенных пунктов в рамках политики “рационального размещения производительных сил” приходит концепция инициативного экономического развития городов, целью которого является создание качественной среды проживания для жителей.

Качественная среда проживания означает для жителей возможность:

Найти работу;

Получить в городе комплекс услуг, позволяющих максимально удовлетворить свои жизненные потребности.

Для достижения данной цели в городе должны быть проведены различные экономические преобразования, которые позволяли бы решать целый комплекс задач, в числе которых:

1.Обеспечение функционирования городских предприятий, которое позволит создать эффективную занятость жителей города и сформировать устойчивую налоговую базу.

2. Обеспечение эффективного использования всех городских ресурсов, включая финансовые средства, объекты муниципальной собственности (недвижимость, земельные ресурсы, ценные бумаги) и пр., для создания нового качества городской среды.

Говоря о целях экономического развития городов и других муниципальных образований, необходимо также упомянуть его макроэкономическую функцию. Именно на территории муниципалитетов расположен экономический потенциал страны, именно там создается национальное богатство, формируется налоговая база. Успех экономического развития городов имеет пространственное измерение, его важнейшим результатом станет освоение экономического пространства России, развитие новых (не только столичных) “полюсов роста” на периферии страны и периферии каждого региона. Эта цель, разумеется, носит опосредованный характер для самих городов, однако она исключительно актуальна для государства, которое тоже выступает одной из сторон, заинтересованных в процессе городского экономического развития.

Субъектом экономического развития города выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

Объектом экономического развития города является городская экономика, которая по отношению к муниципальным властям может быть подразделена на:

Объекты прямого управления: муниципальные финансы, земли, недвижимость, имущество, находящееся в муниципальной собственности или переданное муниципалитету в управление, муниципальные предприятия, организации и учреждения, муниципальный жилой фонд;

Объекты косвенного управления: хозяйственные предприятия и другие объекты, не являющиеся муниципальной собственностью, или не переданные муниципалитету в управление, но расположенные на территории муниципального образования.

Таким образом, предлагается исходить из того, что экономическое развитие города есть комплексный процесс изменений в городской экономике, направленный на улучшение качества жизни городского сообщества, управляемый органами городского самоуправления при привлечении всех прочих заинтересованных сторон.

Это определение является почти универсальным; оно исключает лишь некоторые особые случаи, связанные, в частности, с неэффективностью существования того или иного поселения. К таким поселениям можно отнести, например, монопрофильные поселки в районах Крайнего Севера, поддерживать которые в нынешних экономических условиях нередко становится невозможным.

Многие российские города более или менее успешно проводят реформирование собственной экономики. Однако положительный эффект от успехов в отдельных сферах экономического и социального развития не достигает тех значений, которые могли бы быть получены в результате системной работы. В перечисленных выше городах происходит объективный процесс перехода от “прорывов” в отдельных направлениях к формированию стратегии экономического развития города, оформляющейся в различные планы и другие программные документы.

Глава 2 МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

2.1Основные принципы разработки стратегического планирования

б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;

Анализ условий и ресурсов экономического развития города/

Разработка концепции экономического развития города.

Разработка целевых программ.

Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение.

2.2Анализ условий и ресурсов социально-экономического развития города.

Данная работа проводится экспертами, входящими в состав рабочей группы, либо представляющими независимую организацию-разработчика, в соответствии с той схемой организации работы по планированию, которую выбрал данный город. Практически везде в такой работе принимают участие специалисты подразделений городской администрации (комитет по экономике, городское финансовое управление, земельный комитет и другие), которые готовят соответствующие разделы, консультируют, предоставляют необходимые информационные ресурсы. По мере необходимости и возможности оплаты к работе могут привлекаться внешние эксперты различных организаций. Целесообразно к процедуре сбора материалов и их обработки привлекать студентов местных высших учебных заведений.

Первой задачей этапа является анализ среды, в которой предстоит развиваться городу.

Город является открытой системой, и он будет непосредственно реагировать на политические, экономические, социальные, природно-географические и другие факторы, проявляющиеся на всех внешних уровнях - международном, национальном, региональном.

Традиционно, анализу среды в аналитических городских материалах уделяется мало внимания, но такая работа исключительно важна, и требует серьезных усилий. Рекомендации, сформулированные в результате анализа среды, могут на первых порах показаться очевидными и довольно абстрактными, однако их исполнение позволит избежать стратегических ошибок и выйти на реализацию конкурентных преимуществ города.

Основной целью анализа должен стать поиск конкурентных преимуществ города, а также определение внешних опасностей и угроз – того, как выглядит регион, в котором расположен город, в сравнении с другими, особенно с соседними регионами; как выглядит город в сравнении с другими городами.

Второй задачей этапа является оценка и учет ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город на цели своего развития: материальных, интеллектуальных и прочих. В структуре ресурсов экономического развития российских городов произошли значительные качественные изменения, которые далеко не всегда улавливаются статистикой. Из сферы прямого управления городской администрации практически выпали хозяйственные субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д. Одновременно, резко выросла роль тех видов, которые раньше использовались крайне неэффективно, например городская недвижимость и земля. Новые возможности открываются в использовании финансовых, трудовых, культурно-рекреационных ресурсов, городской инфраструктуры. В новый мощный ресурс превращается информация.

В нынешних условиях все виды ресурсов необходимо рассматривать с точки зрения формирования в городе благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата. В этом отношении весьма важными представляются возможности улучшения местной правовой, налоговой и организационной среды для ведения бизнеса, создание ясных и стабильных условий для инвесторов, а также для развития малого и среднего предпринимательства.

Необходимо учитывать, что активный маркетинг города проводится через создание его благоприятного имиджа, через обеспечение прозрачности бюджета, а также через принятие плана экономического развития, само наличие которого уже говорит инвестору о нацеленности города на стабильные и конструктивные отношения города с ним.

Итогом данного этапа должен стать отчет с анализом состояния и перспектив условий экономического развития города, с подробной характеристикой ресурсов. Кроме того, в отчете должны быть сформулированы предложения по целям развития, которые будут закладываться в будущий план, и тщательное обоснование этих целей. Наиболее разработанный вариант отчета должен содержать предложения, привязанные к нескольким сценариям развития событий и указанием наиболее вероятного.

3.1 Совершенствование стратегического планирования развития

муниципальных образований

В настоящее время большинство муниципальных образований имеют

документы, отражающие перспективы их социально-экономического развития. Разработка таких документов осуществляется на различной методической базе, выбор которой обусловлен, чаще всего, не научными предпочтениями, а организационными, финансовыми и иными соображениями.

Анализ показывает, что ориентация на зарубежный опыт при стратегическом планировании развития муниципальных образований на территории России носит, чаще всего, поверхностный характер, акцентирует внимание на организационных, а не сущностных вопросах.

В практике стратегического планирования развития муниципальных образований зачастую не находят отражения задачи:

Диверсификация экономической деятельности на территории образований;

Интеграция ресурсов в интересах развития преимущественно на инновационной основе;

Стимулирование развития горизонтальных связей и создании институциональных сетей на основе частно-общественного партнерства;

Гармонизация социо-эколого-экономической среды территории;

Создание качественных транспортных коммуникаций и системы современных средств связи и т.п.

Анализ репрезентативной выборки концепций комплексного социально-экономического развития муниципальных образований позволяет выявить ряд присущих им недостатков, среди которых отметим следующие:

Разработчики не опираются на результаты анализа социально-экономического развития территории, вследствие чего нарушаются логические взаимосвязи в материалах концепций: цели стратегического планирования развития территорий слабо корреспондируются с выявленными проблемами. Выбор приоритетных направлений развития территорий не ориентирован на поиск новых «полюсов» экономического развития, не увязан с концепцией развития субъекта РФ;

Слабо разработаны вопросы реализации концепций: нет конкретных предложений по проведению активной инвестиционной политики; отсутствуют бизнес-планы; недооценивается кадровая составляющая в развитии муниципалитета на перспективу;

Концепции комплексного социально-экономического развития практически не учитывают возможности межмуниципальной кооперации. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образованиям представляет собой сбалансированное, безопасное и эффективное развитие, обеспечивающее достижение намеченных целей.

Стратегическое планирование этого развития – вид управленческой деятельности, состоящий в разработке комплексных целей муниципального развития на перспективу и механизмов их достижения, реализация которых призвана обеспечить эффективное функционирование образования на базе своевременной адаптации к изменяющимся условиям внешней среды.

Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующие последовательно выполняемые этапы работ, различающиеся по целям, задачам, видам обеспечения:

Анализ стартовых условий и исходных предпосылок развития;

Обоснование целей и приоритетов развития, механизма их достижения;

Подготовка управленческих решений по достижению намеченных целей в форме концепции развития, программы его комплексного социально-экономического развития, инвестиционных проектов и т.п.;

Мониторинг хода достижения намеченных целей.

Систему стратегического планирования комплексного социально-эконо- мического развития муниципальных образований необходимо рассматривать

как совокупность:

– взаимоувязанных по «вертикали и горизонтали» прогнозно-аналитических документов, характеризующих стартовые условия, исходные предпосылки, цели и приоритеты комплексного развития территории на перспективу, механизм их достижения;

– нормативно-правовых, научно-методических, кадровых, информационных, финансовых и т.п. составляющих процессов стратегического планирования;

– организационных структур, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

Одним из ключевых вопросов создания системы стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований является определение состава разрабатываемых в ее рамках документов, выяснение их сущности, содержания, структуры. В качестве базовых документов такой системы целесообразно использовать концепцию и программу комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Составным элементом системы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования выступает комплексный анализ, требующий исследования проблем, связанных с выявлением и оценкой внутренних закономерностей муниципального развития; анализом качества жизни населения; складывающейся в нем экологической обстановки; состоянием экономики; величиной и эффективностью использования сложившегося социально-экономического потенциала; состоянием системы управления.

В связи с этим актуализируются проблемы разработки теоретико-методических основ по определению целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также выбора приоритетных направлений такого развития.

Основные закономерности формирования стратегических целей комплексного социально-экономического развития муниципальных образований могут быть представлены следующим образом:

– зависимость представления о цели и ее формулировке от стадии познания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;

– зависимость цели от факторов внутреннего (величина социально-экономического потенциала, эффективность его использования и т.п.) и внешнего (интересы органов государственного управления, субъектов хозяйствования и т.п.) характера;

– необходимость сведения задачи постановки обобщающей цели комплексного развития территории к задаче ее структуризации (декомпозиции);

– единство управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования как сложной системой и ее отдельными структурными составляющими.

При определении стратегических целей развития экономики муниципального образования, которая представляет собой совокупность предприятий и организаций, осуществляющих на данной территории хозяйственную деятельность, следует провести генерацию и увязку между собой значительного числа разнохарактерных целей. Это обусловливает необходимость построения иерархии стратегических целей развития муниципальной экономики:

Общие цели развития экономики территории;

Цели развития экономики территории, связанные с активизацией точек и «полюсов» экономического роста, входящих в стратегию развития муниципального образования;

Цели структурной перестройки экономики территории, направленные на реализацию его новой стратегии развития;

Прочие цели развития экономики муниципальных образований.

Практическая реализация целей комплексного развития муниципальных образований предполагает создание эффективного механизма их достижения.

Под механизмом реализации концепции стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования следует понимать общие принципы, функции и инструменты воздействия субъекта управления муниципальным образованием на все составляющие его компоненты для достижения намеченных целей. Назначение такого механизма состоит в обеспечении перевода экономики муниципального образования в качественно новое социально-экономическое состояние, характеризующееся достижением целей его комплексного развития. Формирование механизма реализации концепции комплексного развития муниципального образования должно опираться на систему научных принципов: комплексность, системность, адаптивность, интеграция финансовых ресурсов, баланс интересов, гласность, эффективность и минимизация рисков. Среди инструментов реализации концепции комплексного развития территории важное место занимает муниципальная социально-экономическая политика, которая предлагает совокупность локальных социальных, экономических, экологических и т.п. политик, реализуемых органами городского самоуправления (в условиях действующего правового поля) по достижению намеченных в концепции целей и приоритетов. Такая политика предполагает обоснование системы целей и определение основных направлений и конкретных мер, принимаемых администрацией муниципального образования для их достижения.

Важнейшим элементом механизма реализации концепции развития муниципального образования является программа комплексного социально-

экономического развития территории, которая представляет собой прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение намеченных целей развития муниципального образования, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам. Назначение программы состоит в уточнении и конкретизации намерений и действий органов самоуправления, других субъектов управления и хозяйствования, имеющих экономические интересы на территории муниципальных образований, по реализации данной концепции.

К формированию и реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципальных образований привлекаются различные субъекты управления и хозяйствования, общественные организации как носители обособленных социально-экономических интересов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализируя направления эволюции местного самоуправления в России, были рассмотрены возможности стратегического планирования на городском уровне и определены основные проблемы, с которыми обычно сталкиваются местные власти и сообщества. Подводя итоги, можно отметить, что традиционная практика перспективного планирования развития муниципальных образований в условиях практически повсеместной дефицитности местных бюджетов, межтерриториальной конкуренции за инвестиционные ресурсы становится неэффективной.

Анализ зарубежных и отечественных тенденций развития муниципальных образований показывает, что лидерство захватывают те из них, которые развиваются на основе творчества, инициативы, предприимчивости, ориентации на эффективное использование своего социально-экономического потенциала; используют технологии планирования, позволяющие при определении перспектив своего развития учитывать не только местные условия и сложившиеся закономерности, но и возможные изменения внешнего окружения.

Реализация методов стратегического планирования на муниципальном уровне предполагает его демократизацию, участие в формировании целей, приоритетов, механизмов их достижения различных субъектов управления и хозяйствования, взаимодействующих в границах муниципального образования, и, конечно, населения, составляющего местное сообщество. По существу, речь идет о формировании стратегических документов, принятие которых осуществляется в обстановке общественного согласия, консенсуса интересов всех заинтересованных участников процесса стратегического планирования развития муниципального образования.

Специфика стратегического планирования как процесса предопределена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников развития определённой территории. Поэтому стратегический план может быть разработан только при многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Постановка стратегических задач обнаруживает многие проблемы, которые следует обсуждать с заинтересованными лицами. Только добившись заинтересованного участия и общей договоренности между ними, можно надеяться на успешную реализацию стратегии.

Источники и литература

Законные акты

1. Федеральный Закон РФ №131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Федеральный Закон РФ №115 от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Литература

3. Виханский, О.С. Стратегическое управление/О.С.Виханский. – М.:Гардерика, 2002. – 117с.

4. Воронин, А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы территории и практики/ А.Г.Воронин. – М.:Финансы и статистика, 2004. -223 с.

5. Гопоненко, А.Л. Муниципальное управление: социально-экономическое развитие города/ С.Б.Мельков, В.А.Николаев. –М.:2002.- 283с.

6. Кореняк, Н.Н. Менеджмент. Стратегическое планирование/ Н.Н.Кореняк. - Иркутск,ИГЭА, 2002.-187с.

7. Чекалин, В.С. Стратегическое управление в городском хозяйстве/В.С.Чекалин. – М.: 2001.

8. Рохчин, В.Е. Муниципальное планирование/ В.С. Чекалин. - М.:2003. – 118 с.

9. Гусев, Ю.В. Стратегическое управление / Ю.В. Гусев. – Новосибирск, НГАЭиУ, 2005.-328с.

10. Иванов, В.В. Муниципальный менеджмент / А.Н.Коробкова. – М.:2002.-314с.

11. Филатов, О.К.Управление развитием муниципальных образований / О.К.Филатов. – М.:АНХ, 2007г.

Татьяна Владимировна Крамкова, советник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, член Экспертного совета по градостроительной деятельности Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, кандидат юридических наук (г. Москва).

В статье рассматриваются вопросы становления и развития институтов территориального и стратегического планирования в Российской Федерации как важнейших инструментов управления развитием территорий. Анализируется влияние территориального планирования на инвестиционно-строительные процессы и рынок недвижимости. Делается вывод о завершении переходного периода, связанного с подготовкой документов территориального планирования и градостроительного зонирования, выявляются основные проблемы их реализации. Показаны перспективы развития законодательства о градостроительной деятельности.

Ключевые слова: развитие территорий, территориальное планирование, стратегическое планирование, градостроительная деятельность, генеральный план, градостроительное зонирование.

Spatial and strategic planning: key issues and trends of the law

The article examines the emergence and development of the institutions of territorial and strategic planning in the Russian Federation as the most important instruments of development management areas. Analyzes the impact of spatial planning, investment and construction processes and the real estate market. The conclusion of the transition period associated with the preparation of territorial planning and zoning, identifies the main problems of their implementation. The prospects for the development of legislation on urban development.

Key words: regional development, territorial planning, strategic planning, urban development, the general plan, zoning.

В последние годы органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также профессиональными участниками инвестиционно-строительного процесса ведется поиск эффективных стратегий обеспечения развития территорий, в том числе городов и городских агломераций. Одним из основных легальных инструментов регулирования деятельности по развитию территорий (градостроительной деятельности) является территориальное планирование. Сегодня в России институт территориального планирования находится в стадии становления, а вопросам планирования рациональной организации территорий придается новый смысл.

Как известно, в советский период основными функциями градостроительства и территориального планирования были прежде всего размещение промышленных предприятий и производительных сил, решение задач военно-промышленного комплекса, освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока и т.д. Советская система расселения и использования территорий главным образом сложилась под влиянием этих факторов. Что касается экономически эффективного использования территорий, качества городской среды, учета общественных интересов при использовании городского пространства, то эти вопросы не рассматривались как приоритетные.

В наше время посредством территориального планирования решаются задачи формирования однородной и качественной городской среды, модернизации инфраструктуры, реконструкции промышленных территорий, экономии энергии и ресурсов, развития общественного и велосипедного транспорта и разнообразных общественных пространств. Теперь приоритетами являются отказ от экстенсивного развития городов, создание качественной архитектуры и комфортной среды обитания человека.

С изменением экономического и технологического укладов страны, вовлечением земельных участков в рыночный оборот, развитием рынка недвижимости переход от советских генеральных планов и проектов детальной планировки к новой системе планирования развития территорий стал неизбежным.

Новая система управления развитием территорий в формах территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий была закреплена в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ), принятом в 2004 году.

Комплексный и системный подход к пространственной организации территорий должен способствовать их устойчивому развитию, то есть обеспечению безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим при территориальном планировании приходится решать непростые и масштабные задачи по согласованию экономических, экологических, социальных и иных интересов, которые нередко имеют противоположную направленность. Особое значение при этом приобретает поиск баланса между правами собственников земельных участков и иных объектов недвижимости и требованием учета общественных интересов при использовании городского и иного общественного пространства. Таким образом, очевидна связь процессов, происходящих на рынках недвижимости, с территориальным планированием и градостроительным зонированием.

Использованные в ГрК РФ общие подходы к планированию организации территорий были заимствованы из международных правовых актов и законодательства экономически развитых стран (Европейская хартия регионального пространственного планирования (1983), Декларация Европейского парламента о пространственном планировании (1990) и т.п.). Как известно, за рубежом вопросам пространственного планирования придается большое значение, а отдельные нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения, существуют в большинстве европейских стран, например, в Швеции (The Svedish Planning and Building Act, 1987:210), Великобритании (Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418) и других странах.

По примеру законодательства многих европейских стран в ГрК РФ предусматриваются выделение уровней планирования (национальный, региональный, местный), информационная открытость и публичное обсуждение градостроительных проектов; определяются типы и назначение градостроительной документации, органы, ответственные за планирование; устанавливается порядок контроля за реализацией планов и решений и т.д. Вместе с тем в России становление института территориального планирования происходит очень непросто. Законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности приходится не только решать задачи, общие для стран постиндустриального общества (ускоренная урбанизация и связанное с ней изменение уклада жизни, социальная трансформация, структурные сдвиги в экономике и занятости населения, технологическая революция и т.д.), но и преодолевать препятствия, являющиеся наследием советского периода (несоответствие сложившейся структуры землепользования спросу, предъявляемому к городскому пространству со стороны населения и бизнеса; морально устаревшие архитектурно-планировочные решения; техническое несовершенство и изношенность систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и прочее). В связи с этим трудности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и муниципалитеты при реализации норм ГрК РФ на практике, в значительной степени обусловлены объективными историческими причинами.

Соотношение стратегического и территориального планирования

По общему правилу, территориальному планированию должно предшествовать стратегическое планирование, задача которого - определить общие направления, цели и задачи развития определенных территорий, обозначить долгосрочные ориентиры развития для органов власти, муниципалитетов, бизнеса и населения. Поставленные при стратегическом планировании цели в дальнейшем проектируются на конкретную территорию, имеющую сложившуюся структуру землепользования, инженерную и социальную инфраструктуры и иные индивидуальные особенности.

Следует отметить, что зарубежные инструменты управления развитием территорий, осуществляемые в форме комплексного планирования (Comprehensive Planning) в США и Канаде или пространственного планирования (Spatial Planning) в Европе, включают элементы как территориального, так и стратегического планирования. В результате документы, определяющие направления развития территорий на долгосрочную перспективу (Comprehensive Plan, Spatial Plan, Community Plan, Municipal Development Plan, Master Plan, Strategic Master Plan и т.п.), представляют собой комплексные объемные документы, содержащие анализ природных, социально-экономических, экологических, демографических условий территории, целевые показатели, стратегические цели и приоритеты развития, а также соответствующую графическую документацию.

Что касается Российской Федерации, то до недавнего времени при территориальном планировании нередко применялся отраслевой подход, что позволяло органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, направленные на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий. При использовании такого подхода также допускалась возможность планирования развития территорий посредством принятия отраслевых схем исходя из представлений отдельных ведомств.

Следует признать, что вопрос о соотношении стратегического и территориального планирования в законодательстве Российской Федерации фактически не урегулирован. Указание на необходимость учета стратегических целей и направлений социально-экономического развития, а также возможности бюджетного и иного финансирования соответствующих проектов при территориальном планировании содержится в части 5 статьи 9 ГрК РФ. Установлено, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, разработку инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и представление сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Указанная норма представляется недостаточно конкретной, реальных механизмов учета названных программ, стратегий, проектов и сведений ГрК РФ не содержит.

По мнению некоторых специалистов (см., например, ), с принятием Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" произошло размывание границ между статусом и содержанием документов территориального и стратегического планирования, снизилась роль документов территориального планирования, при этом резко возросло значение разрабатываемой на их основе документации по планировке территории и правил землепользования и застройки.

Попытка разрешить вопрос о соотношении стратегического и территориального планирования предпринята в проекте Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", который был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 года. Указанный проект направлен на правовое закрепление системы государственного стратегического планирования, включающей государственное прогнозирование, программно-целевое и территориальное планирование, а также мониторинг реализации документов государственного стратегического планирования.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, согласно законопроекту отнесены генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, которая, в частности, содержит механизмы реализации федеральной градостроительной политики, и схемы территориального планирования Российской Федерации.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах Российской Федерации, отнесены схемы расселения на территориях субъектов Российской Федерации и схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что действующей редакцией ГрК РФ не предусматриваются такие документы, как схемы расселения, принятие названного законопроекта, несомненно, потребует корректировки норм ГрК РФ, касающихся территориального планирования.

Необходимо отметить, что отношения по стратегическому планированию регулируются указанным законопроектом лишь применительно к федеральному и региональному уровням государственного управления, при этом вопросы муниципального уровня управления выходят за рамки его регулирования.

В отсутствие правового регулирования отношений по стратегическому планированию на муниципальном уровне некоторыми органами местного самоуправления предпринимаются попытки при подготовке документов территориального планирования и иной документации использовать элементы мастер-планов (Master Plan), стратегических мастер-планов (Strategic Master Plan) и иных подобных документов, разрабатываемых при стратегическом и пространственном планировании городов за рубежом.

Понятие "мастер-план" неизвестно российскому законодательству, поэтому судить о его содержании можно лишь исходя из анализа зарубежных мастер-планов, а также немногочисленных отечественных наработок (в настоящее время единственным субъектом, разработавшим стратегический мастер-план, является город Пермь). В отличие от генерального плана - юридически значимого документа, мастер-план фактически является концепцией развития города на длительную перспективу, которая увязывает градостроительные решения и экономическую основу набором основных идей и принципов планируемого развития, целей и стратегии их достижения.

Несмотря на неопределенность правового статуса мастер-плана, власти некоторых городов планируют разработку такого документа. В частности, о необходимости разработки мастер-плана города Москвы как инструмента новой пространственной политики было заявлено заместителем мэра Москвы в правительстве Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства М. Хуснуллиным и главным архитектором Москвы С. Кузнецовым на Московском урбанистическом форуме, проходившем 4 - 5 декабря 2012 года. По их мнению, задача мастер-плана Москвы - уложить градостроительные решения на экономическую основу. Он должен содержать приоритеты развития столицы на долгосрочную перспективу и способы достижения поставленных задач, то есть служить шарниром между стратегией развития города и графической документацией. При подготовке мастер-плана Москвы, который вместе с обновленным генеральным планом Москвы должен быть представлен к концу 2014 года, предполагается использовать опыт разработки мастер-планов 14 крупных городов, таких как Амстердам, Лондон, Париж, Чикаго, Сеул, Шанхай, Ванкувер и других.

Полагаем, что в случае разработки мастер-планов власти городов неизбежно столкнутся с необходимостью определить их место в системе документов, которые уже предусмотрены законодательством Российской Федерации, в частности, решить вопрос о соотношении мастер-планов и генеральных планов.

Виды и содержание документов территориального планирования

Целью территориального планирования является определение в соответствующих документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Значение документов территориального планирования заключается в том, что они являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений, связанных со строительством и иным развитием территории, а также при реализации таких решений. Кроме того, документы территориального планирования - это основа для разработки правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории, в которых положения о территориальном планировании детализируются применительно к конкретным зонам и земельным участкам. По существу, разработка и утверждение документов территориального планирования является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом. В соответствии с ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на три уровня:

документы (схемы) территориального планирования Российской Федерации;
документы (схемы) территориального планирования субъектов Российской Федерации;
документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городских округов).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.

Требования к содержанию, подготовке, согласованию и утверждению документов территориального планирования установлены главой III ГрК РФ. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:

федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный) и автомобильные дороги федерального значения;
оборона страны и безопасность государства;
энергетика;
высшее профессиональное образование;
здравоохранение.

В иных областях схемы территориального планирования Российской Федерации могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Перечни видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 162-р.

В соответствии с Планом мероприятий, направленных на реализацию положений Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в части вопросов территориального планирования", утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 2463-р, все схемы территориального планирования Российской Федерации должны были быть разработаны и утверждены к августу 2012 года. Однако сегодня из всех перечисленных схем утверждены лишь схема территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2607-р); схема территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 247-р) и схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 384-р).

Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации подготавливаются в составе одного или нескольких документов и содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
образование;
здравоохранение;
физическая культура и спорт;
иные области (в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации).

По информации Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России), к концу 2012 года все схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации были утверждены либо находились на утверждении.

Наконец, базовыми инструментами регулирования строительной и иной деятельности являются документы территориального планирования муниципальных образований - схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Схема территориального планирования муниципального района согласно статье 19 ГрК РФ содержит:

карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, относящихся к следующим областям:

а) электро- и газоснабжение поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) образование;

г) здравоохранение;

д) физическая культура и массовый спорт;

е) утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов;

ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;

карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;
карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Подготовка проекта схемы территориального планирования муниципального района осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Требования к содержанию, подготовке и утверждению генеральных планов установлены статьями 23 - 25 ГрК РФ. Генеральный план должен содержать:

положение о территориальном планировании;
карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, относящихся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
карту функциональных зон поселения или городского округа, включая границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Генеральный план можно считать инструментом контроля за соответствием инвестиционных проектов общественной пользе. Таким образом, включение в ГрК РФ статьи 28 об обязательности публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов не случайно. Посредством таких публичных слушаний, по примеру стран Евросоюза и других зарубежных стран, осуществляется общественный контроль за соответствием принимаемых градостроительных решений публичным интересам, а также реализуется базовый принцип законодательства о градостроительной деятельности - принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Если генеральные планы городов являются привычными документами, поскольку они разрабатывались и в советский период, то требование о разработке схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов сельских поселений - новация ГрК РФ. Ранее подобная документация законодательством не предусматривалась. Не случайно на практике наибольшие трудности возникли при разработке и утверждении именно этих документов.

По информации Минрегиона России, размещенной на его официальном сайте (www.minregion.ru), к концу 2012 года из 1820 схем территориального планирования муниципальных районов было утверждено 1118 схем и 499 находилось на стадии согласования и утверждения (что составляло 89 процентов от общего числа). Из 516 генеральных планов городских округов были утверждены 364 плана и 114 планов находились на стадии согласования и утверждения (93 процента от общего числа). Из 1709 генеральных планов городских поселений были утверждены 862 плана, 418 находились на стадии согласования и утверждения (75 процентов от общего числа). Наконец, из 18784 генеральных планов сельских поселений были утверждены лишь 5085 планов, при этом в 2830 сельских поселениях в соответствии с частью 6 статьи 18 ГрК РФ органами местного самоуправления было принято решение об отсутствии необходимости подготовки генеральных планов.

Что касается правил землепользования и застройки, которые должны утверждаться с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, то к концу 2012 года они были утверждены в 71 проценте городских округов, в 45 процентах городских поселений и в 30 процентах сельских поселений.

В связи с этим важнейшей задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления является завершение работы по подготовке и утверждению документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Лишь после завершения подготовки указанных документов может быть реализован принцип, согласно которому без стратегии развития территории, без утвержденных схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки строительная и иная деятельность на соответствующей территории была бы невозможна.

Реализация документов территориального планирования

В соответствии со статьей 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется:

путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;
путем принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
путем создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Таким образом, фактически реализацией документов территориального планирования являются действия по размещению объектов посредством подготовки документации по планировке территории, в результате чего точно определяются границы земельных участков для соответствующих объектов, подготавливаются градостроительные планы земельных участков, используемые впоследствии для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство.

С 1 апреля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", устанавливающий требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и их соотношения с генеральными планами поселений и городских округов. В соответствии с названным Федеральным законом программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (ПКР) - это документы, устанавливающие перечни мероприятий по строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами. Они разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в установленном ГрК РФ порядке генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

Согласно названному Федеральному закону ПКР должны быть утверждены в 6-месячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов. При наличии генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, утвержденных до дня вступления в силу указанного Федерального закона, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений, городских округов должны быть разработаны и утверждены не позднее 1 января 2014 года.

В том случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального, регионального и местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, приняты до утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, такие программы и решения в 2-месячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования подлежат приведению в соответствие с ними.

Если такие программы принимаются уже после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных этими документами, в указанные документы территориального планирования в 5-месячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Указанные нормы, как представляется, будут корректироваться с учетом складывающейся правоприменительной практики.

Завершение переходного периода, связанного с подготовкой документов территориального планирования и градостроительного зонирования

При принятии ГрК РФ (вступил в силу 30 декабря 2004 года) предполагалось, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования должны быть приняты в обязательном порядке не позднее чем через год после его введения в действие - к 1 января 2006 года. Лишь после выполнения установленных требований нормы ГрК РФ могли в полном объеме вступить в силу. Однако эти требования до сих пор не выполнены в полном объеме. Федеральными законами сроки подготовки документов продлевались несколько раз. Соответственно, продлевалось действие временных норм Федеральных законов "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", позволяющих решать вопросы строительства в "ручном режиме", принимая "усмотренческие" решения по фактам обращения юридических лиц и граждан, что приводит к дисбалансу развития территории, в частности, к "точечной застройке" и иным негативным последствиям. Последний раз сроки утверждения документов территориального планирования и правил землепользования и застройки были продлены Федеральными законами от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Следует отметить, что в этом случае законодатель применил дифференцированный подход к подготовке указанных документов. В частности, не был продлен установленный срок в отношении документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, с 1 января 2013 года при отсутствии утвержденных схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя будет принимать решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения соответствующих объектов. Исключения сделаны лишь для таких субъектов Российской Федерации, как Москва и Московская область, которые должны принять свои документы территориального планирования до 31 декабря 2014 года.

Что касается документов территориального планирования муниципального уровня, то запрет на распоряжение земельными участками и строительство объектов местного значения на территориях городских поселений вступает в силу с 1 апреля 2013 года, на территориях сельских поселений - с 1 января 2014 года

Названными Федеральными законами также продлен срок подготовки правил землепользования и застройки для Москвы и Московской области до 31 декабря 2014 года, для муниципальных районов - до 30 июня 2013 года, для городских поселений и городских округов - до 31 декабря 2013 года, для сельских поселений - до 1 июня 2014 года. Кроме того, до 31 декабря 2016 года указанный срок продлен применительно к обеспечению использования в целях, установленных Федеральным законом "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. При этом требование о недопустимости выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства при отсутствии правил землепользования и застройки вступает в силу применительно к межселенным территориям муниципальных районов с 1 июля 2013 года, к территориям городских поселений и городских округов - с 1 января 2014 года, к территориям сельских поселений - с 1 июня 2014 года.

Дополнительным стимулом к завершению подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования можно считать некоторые положения Плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 1487-р. В частности, запланирована подготовка проекта Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации по вопросу передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований", который предусматривает передачу находящихся в государственной собственности земельных участков в собственность муниципальных образований при отсутствии документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы власти явно обозначили, что переходный период завершается и установленные ГрК РФ сроки подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования больше не будут продлеваться.

Завершение переходного периода, наконец, внесет определенность в деятельность по управлению пространственным развитием территорий, что, в свою очередь, должно привести к более эффективному использованию территорий и улучшению инвестиционного климата.

Как представляется, в течение следующих лет нам предстоит освоить новые методы организации городских пространств, перейти к новым типам землепользования, переосмыслить роль и задачи государства, муниципалитетов, проектировщиков, архитекторов, застройщиков, инвесторов и городского сообщества в развитии городских территорий, а также в связанных с таким развитием инвестиционно-строительных процессах.

Литература и информационные источники

Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
Европейская хартия регионального пространственного планирования (принята 20 мая 1983 года в городе Торремолинос (Испания)).
The Svedish Planning and Building Act, 1987:210.
Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418.
Федеральный закон от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования".
Проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 года).
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 162-р "Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 2463-р "Об утверждении плана мероприятий, направленных на реализацию положений Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2607-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 247-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 384-р "Об утверждении схемы территориального планирования в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения".
Министерство регионального развития Российской Федерации // URL: www.minregion.ru.
Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 1487-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства".
Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс".
Землякова Г.Л. Некоторые проблемы регулирования территориального планирования // СПС "КонсультантПлюс".

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Рузавина Алина Олеговна,

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

студент экономического факультета

г. Ростов-на-Дону, Россия

АННОТАЦИЯ.

В данной статье рассмотрено понятие и сущность стратегического планирования региона. Стратегическое планирование развития региона, является управленческим процессом и может быть представлено в виде цепочки последовательных, целенаправленных действий органов власти и управления. Разделение процесса на этапы позволяет соблюсти иерархию целей и задач, а так же четко определить участников процесса на каждой его фазе.

Ключевые слова: стратегическое планирование; стратегический план; экономическое развитие; рост экономики.

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации региональные проблемы становятся все более актуальными. Россия состоит из 88 субъектов, каждый из которых, в свою очередь, включает множество муниципальных образований — больших и малых городов, сельских административных районов, сотен поселений. Каждое из них характеризуется уникальной структурой экономики, специфичными воспроизводственными циклами, собственной социальной сферой. Для достижения целей устойчивого роста экономики Российской Федерации необходимо обеспечить совокупное развитие каждого из муниципальных образований .

В Российской Федерации достигнуты некоторые успехи в подавлении инфляции, осуществлении выплат социального характера, переходе на растущую траекторию экономического развития. Однако эти положительные тенденции проявляются далеко не равномерно по территории страны. Многие субъекты продолжают трудную «борьбу за выживание», что позволяет выдвинуть тезис о нарастающей региональной асимметрии. Кроме того, усиление региональной дифференциации имеет крайне негативные последствия для социально-экономического развития государства в целом .

Разработка стратегии развития региона – важнейшая задача как в региональной науке, так и в практической деятельности. Содержание стратегии развития города определяется конкретной социально-экономической ситуацией, а ее выработка невозможна без учета и оценки перспектив развития ведущих предприятий, расположенных в городе .

Ведущими предприятиями выступают градообразующие, которые определяют профиль или специализацию города. Стратегический выбор профильности — залог будущего успеха в развитии факторов конкурентоспособности и привлечении или сохранении потребителей. Он достигается посредством стратегического планирования городского развития с применением инструментов выработки и реализации решений о долгосрочном видении будущего. В целом, стратегическое планирование — это особый вид плановой работы, состоящий в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ, предусматривающих выдвижение целей и стратегий развития, реализация которых обеспечит их эффективное и устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе .

Стратегическое планирование — процесс формулирования миссии и целей организации, выбора специфических стратегий для определения и получения необходимых ресурсов и их распределения для обеспечения эффективной работы организации в будущем. Стратегическое планирование можно представить и как определённый набор действий, решений, принятых руководством для разработки специфических стратегий, помогающих организации достичь своих целей .

Рис. 1. Разделы стратегического планирования

Стратегическое планирование на уровне муниципального образования можно определить, как «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий, и определяют этапы и мероприятия для достижения намеченных целей.

Стратегический план развития можно рассматривать как представленное в документах отражение желаемого будущего состояния экономической и социальной структуры региона (цели) и способ использования имеющихся и реально возможных ресурсов для достижения этого» .

Реализация стратегического планирования происходит через:

распределение ресурсов;
адаптацию к внешней среде;
внутреннюю координацию;
организационное стратегическое предвидение .

По оценке уральского экономиста В.С. Бочко, положительными сторонами стратегических планов является:

системное разрешение объективных противоречий;
комплексное использование имеющихся на территории ресурсов;
целенаправленное проведение структурной перестройки на территории в направлении диверсификации экономики и услуг;
уход от «сырьевой» направленности развития местной экономики;
подчинение инвестиционной деятельности созданию для населения территорий комфортных производственных и культурно-бытовых условий;
постепенное приближение экономик муниципальных образований к стандартам мирового уровня развития .

В.С. Бочко пишет: «Поскольку экономика России, а следовательно и регионов, имеет догоняющий характер, то самотеком, без специальных организационных усилий из этого состояния не выбраться. Нужны созидательные скоординированные действия власти, всех структур и социальных групп. Такую возможность представляет разработка и реализация планов стратегического развития территорий, т.е. комплексно развивающихся и решающих социальные вопросы не только по остаточному принципу, а на основе целенаправленного программного развития. В таких условиях основными результатами реализации стратегических планов станут:

повышение конкурентоспособности территории;
развитее нового образа мышления о формах и методах развития территории;
формирование на территории структур – локомотивов экономического развития;
синтез госмуниципального регулирования и рыночного саморегулирования;
формирование на территории нового, корпоративного типа взаимоотношений между властью, бизнесом, общественностью и иными структурами .

Стратегическое планирование для региональной экономики – это сравнительно новое явление. Объективная необходимость в нем появилась в результате того, что в условиях нестабильной внешней среды циклическое планирование оказалось неприемлемым, и, чтобы справиться со «стратегическими сюрпризами» в виде неожиданных угроз и возможностей, стратегические решения должны приниматься достаточно быстро. В условиях рыночной экономики стратегическое региональное планирование позволяет:

использовать конкурентные преимущества региона;
определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший эффект;
сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях;
создать базу для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования;
продемонстрировать стремление региональной власти к использованию современных методов управления .

Существующая система управления во многих регионах России не претерпела особых изменений по сравнению с той, которая сформировалась в период централизованной экономики. Региональные властные структуры оказались более способными к воспроизводству старой командно-административной системы, чем к инновационным методам и формам управления. Сегодня на региональном уровне практически отсутствуют новые механизмы управления, в лучшем случае их недостаток восполняется копированием западных образцов и механическим перенесением их на российскую практику в виде разного рода реформ. В управлении регионом в основном используется ограниченный набор инструментов, который сводится к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам .

В настоящее время управление регионом переживает сложную трансформацию, обусловленную:

усилением хозяйственной самостоятельности регионов и смещением экономических реформ на региональный уровень, что предполагает необходимость учета специфики каждого региона;
преобладанием частного капитала в важнейших производящих отраслях, заставляющих искать новые косвенные методы государственного регулирования региональной экономики;
переходом к построению в России социального государства, что предусматривает создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности. Данный процесс является достаточно длительным и сложным и требует активного воздействия со стороны региональных органов управления;
отставанием в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики региона. Так, попытки обновления системы управления регионом осуществляются без необходимой теоретической проработки, многие из предпринимаемых мер носят спонтанный и конъюнктурный характер. Нарастают признаки командного, авторитарного управления, субъективизма и упрощенного подхода к сложным социально-экономическим процессам, происходящим в регионе .

Конечным результатом стратегического развития территории является достижение социального эффекта от выполняемых мероприятий, который заключается в повышении благосостояния населения, живущего на данной территории» .

Таким образом, региональное стратегическое планирование в настоящее время является необходимым условием повышения эффективности государственного управления регионом. Несмотря на проработанность целого ряда вопросов, связанных с теорией и практикой стратегического регионального управления, за пределами научного рассмотрения остается еще много проблем, решение которых будет способствовать устойчивому развитию региона, а также повышению уровня и качества жизни населения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

Белкина Т.Д. Стратегические планы городского развития и инструменты их реализации // Проблемы прогнозирования. 2010. № 3. С. 14.
Бочко В.С. Теоретико-методологические основы интегративного стратегического развития территорий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. Екатеринбург, 2010. 26 с.
ВоронинА.Г. Стратегическое планирование и управление развитием территории. М., 2010.
Гранберг А.Г., Львов Д.С., Обозов С.А. Стратегическое управление: Регион, город, предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2010. С. 337.
Жихаревич Б.С., Яновский А.Э. Как оценить качество стратегического планирования: Практическое пособие: Территориальное стратегическое планирование. Т 2. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2010. 43 с.
Стратегическое планирование как фактор регионального развития [Электронный ресурс] / режим доступа: http://vestnik.osu.ru/2010_1/13.pdf